| 人事争议处理的若干问题----律师实务中的有关法律问题(5) 【2006-05-12】 第11次修改本 | ||
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法律实务
著者：梦多工作室 |
上传时间：2006-05-13
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【完稿日期】:2006-01-15 【已发贴到】:2006-01-15 中国法院国际互联网站 -> 法治论坛 -> 论坛列表 -> 法学争鸣 -> 民商事 之前发表的所有...【已发表在】:2006-01-15 法律图书馆—法律论文 http://www.law-lib.com/lw/viplwsave_view.asp?no=6602 作者栏键入“何宁湘”查阅发表的所有...[主题词] 人事争议 法律适用 争议处理 实务 发展趋势 [论文摘要] 长期以来，我国人事制度是由政策与行政文件相结合而建立起来的，调整人事关系也主要依靠政策与依据政策形成的人事行政文件，几乎没有一个完整人事法律规范性文件。人事争议涉及到我国人事管理制度以及整个人事工作的各个环节，人事争议处理是我国现行人事制度与人事工作中不可回避的重要事项。正确适用现有法律及人事争议相关法律规范，在社会转型期内，及时、公平、合理、合法地处理好人事争议对推进人事制度改革，促进社会稳定、建设、发展和谐社会具有十分重要的意义。 [前面的话] 自2003年9月5日生效的最高人民法院·法释[2003]13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》[1]，人民法院处理人事争议案件有了受理与指导具体人事争议案件审判工作的依据。从而使人事行政部门的人事争议处理得以正式启动，行政人事处理与司法审判得以接轨，人事争议当事人获得了司法救济途径。人事争议司法解释虽然使人事争议处理驶上了司法处理--诉讼的轨道，司法解释虽然给了事业单位工作人员的司法救济途径，提供了事业工作人员申诉加诉讼之平台，它是我国人事工作开始从行政人事管理走向法治的可喜之大事。而现人事争议司法解释已执行两年有余，但诉讼必须要有基本法律的支持，必竟人事争议纠纷中的实体问题处理缺少可适用的法律规范根基，在过去的两年中，人事争议案件处理实践中不论仲裁机构仲裁，还是人民法院审理过程中均出现了诸多非常棘手的现实问题，且这类问题在各地仲裁机构、基层法院重复出现，如何面对这些实践中的问题仍不可回避的摆在法律人的面前。 本文试图透过对人事争议司法解释、最高人民法院、各地省级法院的司法文件、各省地方法规或规范性文件，以及人事争议纠纷的部分案例，对人事争议纠纷处理中出现的一些问题作分别讨论。 一、人事争议纠纷处理方式 长期以来，我国人事制度是由政策与行政文件相结合而建立起来的，调整人事关系也主要依靠政策与依据政策形成的人事行政文件，几乎没有一个完整人事法律规范性文件。人事争议涉及到我国人事管理制度以及整个人事工作的各个环节，人事争议处理是我国现行人事制度与人事工作中不可回避的重要事项。正确适用现有法律及人事争议相关法律规范，在社会转型期内，及时、公平、合理、合法地处理好人事争议对推进人事制度改革，促进社会稳定、建设、发展和谐社会具有十分重要的意义。 广义地说，人事争议是指国家机关、事业单位、企业的工作人员与所在单位因录用聘用、聘用或聘任合同、职务任免、福利待遇、工资调整、奖励处分、辞职辞退等人事管理事项所引发，人事管理行为侵害相对人（工作人员）权益所引起的争议和纠纷。也就是说，人事争议主体的范围较广，只要是人事行政管理的相对人均属于人事争议的主体。同样人事管理行为也非常宽泛，是能够引起人事争议，即能引起人事争议的囊括全部人事管理事项与管理行为，包括具体行为与抽象行为。 在实际中，不论是以前的人事政策处理，还是现行的人事争议仲裁与诉讼，人事争议处理范围内所涉及的主体与人事管理行为都不可能是广义的，同时在现阶段也不可能针对抽象的人事管理行为。最高人民法院法释[2003]13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》第三条规定的“人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。”是狭义的 [1]，且是非常狭窄的。在主体方面只有国家事业单位以及工作人员；在人事管理行为方面（实体处理与程序适用方面）被限制为“因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的”三类争议。其特征表现为，争议主体是特定的，争议事项范围是限制的。大部分人事争议事项，诸如经常出现的、直接的晋级、晋职、考核、奖惩、任免、调动、工资、职称评定、技术职位聘任等争议，均不属于或不纳入事业单位人事争议处理机关的受理范围。 目前处理人事争议的方式有： 1、人事争议仲裁： 人事争议仲裁制度设立在90年代由国家人事部作出，但那时的人事仲裁是在人事行政机关直接领导下，主要以人事政策文件为依据而进行的，对人事行政机关与其领导下的仲裁机构所作出的处理或裁决均不能提起诉讼，其完全是“人事行政”活动。在人事仲裁制度上以及实体和程序上均没有相应的法律规范可依，故人事争议仲裁自始就不具有任何法律意义。当时的人事争议仲裁工作也就基本呈“无案可裁”的状态。 2003年9月5日生效的人事争议司法解释第二条规定无疑是这种状态与现行人事争议仲裁的分界线，正如人事部称人事争议司法解释“表明人事争议仲裁进一步走上法制化的轨道”[2]。现行人事争议仲裁被人事仲裁司法解释设定为人事争议纠纷司法处理的前置，虽然此时点的人事争议仲裁仍不具有明显的法律特征，但由于人事争议前置是启动人事争议司法审判处理的法定起点，提起人事争议仲裁是起动司法审判程序的必要条件，即人事争议仲裁在这样情形下被被动地渗透和注入了法律意义，故人们将人事争议仲裁这种处理方式“理解”为“准司法”活动。 “准司法”活动自然是相对司法活动而言。“公力救济”也称司法救济，即权利主体请求国家权力介入纷争的解纷程序，如诉讼。在私力救济型和公力救济型之间，还有一种过渡型程序，它与诉讼存在诸多方面的相似性，不过它依靠社会力量而非国家权力解决纷争，故有学者称其为“类司法程序”， 如调解（Mediation）、仲裁（Arbitration）等。此即我们所说的“准司法”。[3] 何谓“准司法”? 不论在法理还是法律实践上，至少在我国法律规范中没有一个明确的概念。人们对其的使用与提法不外乎涉及两类情形：一是可以进行裁决，但是没有司法机关所具备的国家强制力的行为，如劳动争议仲裁。一是为司法服务或与司法行为紧密相联的调查取证的行为，如司法鉴定、公证等等。从准司法的字面意义以及国家对其进行控制的角度看，准司法行为大致可界定为：与司法活动密切相关或者功能类似，具有一定裁判权或证明权的行为。人们认为的准司法行为通常包括仲裁行为(仲裁、海事仲裁、国际贸易仲裁等)，鉴定行为(工伤事故鉴定、司法鉴定、医疗事故鉴定等)，公证行为，调解行为等。而我国已实行十多年的劳动争议仲裁与现行人事争议仲裁都不属于我国《仲裁法》的调整范围，其与司法活动、与《仲裁法》调整的仲裁制度地位相比较，当属于“民间司法”性质，虽然这两类仲裁不具有直接的国家强制力，但在设置体制上与《仲裁法》制度下的仲裁机构有着共同的行政属性，故它当属“准司法”行为范畴。应当认识到一种情形，“仲裁审理程序的严格化以及仲裁裁决在一定条件下的强制执行力，已使得仲裁不断失却其个性而与诉讼趋同”[3] 。 2、人事争议纠纷的诉讼： 对于人事争议纠纷诉讼，司法解释设立成了完全与劳动争议仲裁一样的程序模式。这里所说的“一样的模式”是指在适用程序法上的相同：(1)、前置：即必须先经过仲裁，人民法院方予以受理；(2)、受案范围：必须符合法律及相关规范、司法解释规定下、限制下的各类争议，否则即使人事争议仲裁机构作出的何种仲裁裁决，人民法院不予受理；(3)、审理机构：审理人事争议纠纷案件由人民法院审理劳动争议案件的审判庭承办。 3、人事争议的调解： 这里所说的调解，不讨论仲裁机构在办理人事申诉过程中所进行的调解，也不讨论人民法院依据民事诉讼法在审理案件过程中的调解，而专指对于人事争议处理的政府行政主管机关的调解、机关事业单位调解组织的调解以及民间调解。 人事争议的调解雏形大体出现在2001-2003年间，源于事业单位人事制度改革。人事部、各省地市政府部门在其文件，如福建省人事厅的《关于在事业单位试行人员聘用制度的实施意见》中提出“受聘人员与聘用单位在公开招聘、聘用程序、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辞聘、未聘安置等问题上发生争议的，应当协商解决。协商无效的，可申请调解、仲裁。聘用单位要成立聘用争议调解委员会，负责受理本单位聘用争议的调解申请。调解委员会由职工代表、单位代表和工会代表组成，调解委员会主任由工会代表担任。聘用单位的上级主管部门成立由纪检监察、组织人事、业务部门和工会组织组成的聘用争议调解委员会，负责受理所属聘用单位聘用争议的调解申请。”[4]，国家人事部在《关于深化事业单位人事制度改革的实施意见》中提出了，“加快建立和完善人事争议调解、仲裁制度，及时、客观、公正地处理人员聘用中的人事争议问题，化解矛盾，维护聘用单位和受聘人员双方的合法权益”[5]。 大致设立人事争议调解最早的是中国科学院，1997年8月12日·科发人字[1997]0443号《中国科学院人事争议调解试行办法》，该试行办法经国家人事部审核同意中科院下发。2005年6月6日成立了中国科学院北京分院人事争议调解指导委员会。有意思的是，《中国科学院人事争议调解试行办法》出台近10年仍在试行；在同日下发的《中国科学院北京分院人事争议调解指导委员会工作规则》第一条规定“为保障《中国科学院人事争议调解试行办法》的顺利实施，参照《中华人民共和国劳动争议处理条例》及中华全国总工会《工会参与劳动争议处理试行办法》制定本规则”也就是说，该委工作规则依据了劳动法律法规以及人事部的规章两部分所制定。 虽然我们说人事争议的调解与仲裁大致都属于“准司法活动”，调解与仲裁的共同特点是都有解决纠纷的第三者，都属于对争议的非权力解决方式。不过，具体到人事争议的调解与仲裁，它都不同程度的具有行政属性，也具有一般意义上两者的区别，即调解是有第三者介入状况下的主持的双方交涉，仲裁是在交涉基础上的第三者判断；调解没有仲裁那样的相对严格的程序限制；调解不成不会产生相应的后果，而仲裁缺席，仲裁机构仍会作出相应的裁决。 完整设立人事争议调解模式的，是深圳市人事局《关于加强事业单位人事争议调解与协调工作的意见》，该《意见》规定“部门所属事业单位发生的人事争议，由其行政主管部门的人事争议调解委员会负责调解或协调；市政府直属事业单位发生的人事争议由本单位的人事争议协调委员会负责协调”、“人事争议调解委员会可以由工会、人事、监察等方面的代表组成，同时可以聘请有关方面的专家参加。人事争议协调委员会可以设在职工代表大会或工会委员会，由职工代表大会或者职工大会推举的职工代表、工会代表或法定代表人指定的代表组成”、“人事争议调解委员会负责调解本部门所属事业单位与其工作人员之间因履行聘用合同、聘任协议书所发生的争议；协调本部门所属事业单位与其工作人员之间除履行聘用合同、聘任协议书外发生的人事争议协调委员会负责协调本单位与其工作人员之间除履行聘用合同、聘任协议书外发生的人事争议；市政府直属事业单位与其工作人员之间因履行聘用合同、聘任协议书发生的人事争议，由双方当事人协商解决，在协商的过程中，协调委员会可以提出建议”、“当事人提出调解申请。当事人自知道或应当知道其权利受到侵犯之日起30日内，向人事争议调解委员提出调解的书面申请"、"对于人事争议仲裁委员会或者人民法院已经受理或者解决的人事争议，调解与协调组织不再受理”[6]。 虽然深圳市人事局的该《意见》，仅属于政府职能部门的规范性文件，且能够调解的范围也仅限于“因履行聘用合同、聘任协议书所发生的争议”，同时也与现行人事争议仲裁规则存在着一些致命的冲突，即使如此，《意见》无疑确立了深圳地区人事争议的调解处理机制，为人事争议当事人提供一种获得争议处理的救济方式。 二、人事争议纠纷处理方式的合法性 上面所列的人事争议纠纷的三种处理方式中，目前人事争议仲裁与人事争议诉讼两种方式均具有合法性，这点是肯定的。需要看到，因两者适用依据不同与适用法律取向不同，以及法律规范的缺失来进行的处理所产生的法律后果的不同而可能导致合法性受到影响的实际。 1、虽然两者均具有法律效力，但两者的受案范围是有区别的。截止2006年2月1日，除江苏省、福建省外，仲裁机构的受案范围是依据人事部的有关规定，以及当地政府的规定而确立的，因此部分省市地区仲裁机构的受案范围可能会大大宽于人民法院受案范围。人民法院受案范围是人民法院适用人事争议司法解释所确定的。对于部分省市地区仲裁机构与省级法院协商有限扩大、统一了当地的仲裁与诉讼的受案范围的情形另当别论。而对人事仲裁受案范围超过人民法院受案范围的裁决提起诉讼的，人民法院适用民事诉讼法大致会采用两种方式处理：(1)、在立案时就不予受理；(2)、法院立案庭受理立案后，审判庭经初步审理后，以不属于法院受案范围为由作出驳回原告起诉的裁定。 2、对于超过或不同于人民法院受案范围的仲裁裁决向人民法院申请执行的，人民法院执行机构受案审查后，也会因不属于人民法院受案范围而不予受理执行。也就是说，这类仲裁裁决只能依靠人事争议仲裁当事人双方或一方自觉履行来实现仲裁效力。因受案范围的不同，会导致人事仲裁裁决的效力受到影响，甚至不具有法律效力，从实质上讲，即没有合法性，费力费神进行的一场仲裁到头来落为一场空，当事人的合法权益就完全有可能得不到法律保护。 一句话，人事争议仲裁裁决要具有能启动司法程序的合法性，必须保证人事争议仲裁的受案范围与人民法院受案范围相同。当然申诉人的申诉请求也应力求做到这点。 对于人事争议调解的合法性，应当理解为，广义地说只要不违反法律、国家政策以及公序良俗都具有合法性，但从其是否能引起或启动司法审判程序，进而产生法律效力上讲，是存在问题的，理由是目前仍没有此类法律规定可以适用，包括劳动争议调解也没有此类可供适用的法律规定。 从深圳市人事局《关于加强事业单位人事争议调解与协调工作的意见》“对于人事争议仲裁委员会或者人民法院已经受理或者解决的人事争议，调解与协调组织不再受理”的规定看，调解效力较低。从“调解或协调人事争议，一般应在受理申请之日起60日内完成。逾期未完成的，视为调解或协调不成”的规定看，凡选择调解的则再无可能向仲裁机构提出申诉，因为其规定的调解时限与申请仲裁时限均为60天，若加上“提出调解申请的”30天，调解过程总时限为90天，已将提起人事争议仲裁的60天申诉时限淹没，如果当事人对仲裁申诉时效不清楚或者理解有误，就会因超过申诉时效而被仲裁机构驳回申诉。因此这项调解时限规定存在着重大致命问题，反映的实质是可能造成剥夺当事人提起仲裁与诉讼的权利(因设立前置，不能提起仲裁也就无法提起诉讼)的严重后果，无法与法律规定相适应，即没有法律依据，自然不具有合法性。 而自2006年1月1日施行的《福建省事业单位人事争议处理规定》规定“对申请调解的人事争议，人事争议调解委员会应当自收到申请之日起三日内予以受理并成立调解小组。调解小组调解期限为三十日，自收到申请之日起计算。”显然考虑到这一重大致命问题，因此将调解期限设定为30天。由于仲裁申诉时效为60天是底线，考虑到提出调解申请前的期间，因此30天调解仍存在问题，解决方案有二：一是将调解期限缩短到15天，并且以60天申诉时效为底，调解组织（委员会）应当审查争议发生日至受理调解已过的日期天数，不足20天的不再受理调解申请。其二：仲裁机构将调解期限排除在60天申诉时效之外，如“自调解终结之日起60天”，但这第二方案操作较为麻烦，也可能引起程序合法性方面的质疑纠纷。 由于人事争议调解不属于法律规定的范畴，对于当事人之间达成的调解文书也不具有相对应的法律属性，也就无法（可能无法）向人民法院申请强制执行。 不论按照深圳市人事局《关于加强事业单位人事争议调解与协调工作的意见》人事争议调解委员会设在事业单位内，还是将其设立在事业单位的主管行政机关内，其调解都具有强烈的不公平的行政属性。虽然目前的劳动争议仲裁与人事争议仲裁或多或少带着行政的烙印，其仲裁属性的法律取向总体趋于民间处理性质，仲裁中的当事人之间的地位是平等的。人事争议诉讼在诉讼程序法上适用《民事诉讼法》，当事人之间的诉讼地位与诉讼权利的平等是法律所保证的，由此也必然牵涉人事争议调解的合法性、公正性遭遇质疑。 大凡组织机构设立在职工所在单位的调解，如劳动合同争议调解、劳资纠纷调解等等，在实际中都无多大作用。要避免人事争议调解重蹈覆辙，要使调解机制能够生存，就要让仲裁与诉讼的弱点变为调解的亮点，即要使调解具有公正、快捷、有效、无成本、作为调解当事人一方的事业单位必须自觉履行调解文书的功能。解决(即修补)人事争议调解存在的问题的具体作法是(以深圳市为例)，首先将调解机构设在事业单位的职代会或教代会，以保持“民间”属性和保证相对的公平性。其次缩短提起调解申请的期限与处理期限，留给当事人足以提起仲裁的时限空间，如不少于30天，从而保证当事人的仲裁权与诉权。 三、人事争议仲裁的受案范围 这里从提起人事争议的主体、内容以及特殊情形三个主要方面，对人事争议仲裁委员会的受理范围进行观察与分析： (一)、主体： 1、一般情形下的主体： 单位主体 从四川省的规定、江苏省的原规定看[7]、[8]，提起人事争议的单位主体均为“国家行政机关、事业单位与其工作人员”，这与司法解释的规定是不同的。目前依法律规定、单位性质、管理体制、以及劳动者身份确定为三类人员系列，即国家行政机关与公务员；事业单位、团体与工作人员；企业、公司与职工。虽然国家已公布《公务员法》，对于“国家行政机关”这块，在整体上并未进入人事制度改革的进程之中，故尚无法纳入人事争议范围，对于人事争议仲裁想必对于“国家行政机关”这块已作内部修正或不予执行，这里不作讨论（注：江苏省、福建省已修改并自2006年施行）。国家事业单位如研究机构、教育机构、卫生机构等具有人事争议主体资格。 对于社会团体，若不论社团或个人均不具体事业单位性质，即社会团体只经过民政部门的社团法人登记，而未向人事部门（编制机构）进行事业单位登记，其不能提起人事争议。如果作了事业单位登记，纳入国家事业单位管理体制的人事争议主体资格是符合的。 对于其他事业单位，是否符合人事争议主体，各省均未涉及或未作明确划分。在现行体制下，凡未纳入国家事业单位管理体制的均不能提起人事争议。而福建省在全国率先以地方行政法规形式，已增加了“民办非企业单位”自2006年1月1日起施行。[13] 对于具有事业单位与企业单位双重性质的单位这类特殊情形，如何对待没有任何规定可循，实属空白。提起人事争议或劳动争议均是法律行为，因此作为争议主体一方的单位或组织必须具有相应的法定资格。对于具有双重身份单位均办理了国家法定登记注册，即事业单位登记、工商企业登记注册的，理论上讲，这样的单位对提起人事争议还是劳动争议具有选择权，如果不具有选择权，那么实际上就意味着国家、社会不承认其某一项法定登记的效力与合法性。而对于具有系统内部事业单位而未向人事部门进行登记，却进行了工商企业登记注册的，只能认定为企业法人或公司法人，而不能提起人事争议。 个人主体 对于人事争议的个人主体，大多规范上都使用“工作人员”这一术语。“工作人员”应当指事业单位中的管理人员和专业技术人员。 事业单位“工作人员”的范围非常宽，在今天的事业单位中工作人员身份即使不包括工勤人员也已无法统一的、一般性概括。“工作人员”大体有：具有国家事业单位编制的工作人员、事业单位聘用制干部（特殊情形）、面向社会聘用的工作人员、包括聘用的外籍专家，或签订聘用合同的外籍人员、以及部分事业单位面向社会使用的临时性、专项性的工作人员，如代课教师、项目研究员等等。 对于“工作人员”是否具有提起人事争议的主体判别，主要条件有二：（1）、具有国家事业单位编制、或者具有专门人事编制的事业单位聘用制干部（特定历史条件下形成的特殊情形，以及由地方性法规、地方政府规章规定的民办非企业单位；这里不包括按照人法发[1991]5号-中共中央组织部、人事部关于印发《全民所有制企业聘用制干部管理暂行规定》的通知，不具有人事部门下达人员编制的“企业聘用制干部”*），不包括按照国家公务员制度进行人事管理的事业单位；（2）工作人员与事业单位签订了聘用合同建立了聘用关系。 * 需要指出的是，在我国条块权力机构的情形下，不少的国务院下属部委的所属机构中大致有企业、事业以及部机关三种类型，这些企业或集团公司所属事业单位其人事关系比较复杂并具有典型的特殊性，企业或集团内并不具有狭义的人事争议法律关系中的国家事业单位的人事关系，即其事业单位人员并不具有事业单位管理的人事部门下达的编制，虽然其工作人员与单位存在事业单位与工作人员之间的关系。因此，从狭义的角度，对于能否提起人事争议仲裁或诉讼，申诉人填写了什么表、申诉人与单位之间签订了什么合同或聘书均不重要，重要的是所在单位与人事行政机关（编委、编办）办理什么类型的调入（进人）手续，即是否具有事业单位工作人员的编制指标（即国家事业单位干部身份）。如果没有指标充其量是“以工代干”的状态而已。 * 对于事业单位认定，应当可按照其上级主管企业的性质可确定的原则，即上级主管为国家事业单位的，其所属的事业单位、企业均按国家事业单位对待，反之亦然。 具有国家事业单位编制的工作人员提起人事争议的主体是适格的。外籍人员有相应规定由国家外事机构管理，不能提起人事争议。面向社会聘用的工作人员凡是签订了人事部门制定的聘用合同的均可提起人事争议，否则就应当签订劳动合同。事业单位与临时性、或专项性的人员应签订劳务合同，其单位与个人之间的关系为合同关系而非人事关系，这类人员不能提起人事争议。 事业单位中的工勤人员，需要专门进行必要的讨论。前面提到的“工作人员”实际上有广义与狭义之分，假设我们将基以狭义进行界定，则应当是在事业单位编制内的人员。这又涉及什么是编制的具体问题。这里主要观察的事业单位机构编制，机构编制属行政管理范畴。广义上的机构编制是指对一切法定社会组织内部的职能配置、机构设置、组织形式及工作人员的数量、结构等方面的配置。狭义上的机构编制是指对机关、事业单位及部分企业组织的职能配置、机构设置、人员数额及人员结构的配置。应当说，事业单位机构（人员）编制至少包括：技术人员、管理人员以及工勤人员。在这一现状下，编制内的工勤人员自然属于在编人员。在编工勤人员包括通过人事部门或劳动部门调入、录用的人员。即在编工勤人员也属于人事争议处理的范畴，自然可以提起人事争议仲裁。 与此相对应的是，不论你是工勤人员，还专业技术人员，如果不在编就不能提起人事争议处理。一般只能依据劳动合同（或以劳动关系为事实基础）提起劳动争议。但也有诸如，工人身份职工与其他人员长期混岗；原以工人身份调入事业单位，但长期从事科研、行政管理工作，或在有关科室从事教育、科研等专门技术辅助性工作的；有的甚至并未执行工人工资序列，工资待遇也同其他人员一样的这类人员，或者虽然执行工人工资序列但事业单位对工资待遇按其他人员补齐的，属于特殊情况，是否能同“工作人员”一样提起人事争议尚无定论，也无适用的相关规范。若这类人员与所在单位之间签订了劳动合同的，应属建立的是劳动关系，只能依据劳动法的规定提起劳动争议。 对于乡村、山区公办学校中的代课教师，其代课报酬主要由村民与乡政府补贴共同支付，签订劳动合同或劳务合同的，不能提起人事争议。对于与公办学校或当地教育行政机关签订事业单位聘用合同的代课教师，应可提起人事争议。 对于人事制度以及国家机关、事业单位的进一步深入改革，取消或淡化干部与工勤人员的身份差别，淡化在编人员与招聘人员的差别，统一向社会招聘录用的包括工勤人员在内的各类人员均应统称“工作人员”，届时工勤人员也应能够成为人事争议的主体。问题在于，国家人事部门一方面打破干部身份与干部终身制，而另一方面仍强化事业单位新进人员的控制，即无编制指标不录用，事业单位在无编制的情形下若需用人只能向社会招聘“临时”或称“非正式”人员。目前，虽然人事部门在对事业单位试行“人员控制数”管理，在“人员控制数”内聘用的人员，但能够提起人事争议的主体——“工作人员”的范围是有限的。 2、特别情形下的主体： “特别情形下”这一用法无法准确描述状况，它是相对一般情形下而言，为了方便讨论借用之。一般情形是指事业单位没有特殊状况、个人（事业单位工作人员）也无特殊状况的情形。而特殊状况是指目前事业单位所存在的三种“用人”制式（也许还不只这三种，或许更多，这里以这三种为主要讨论对象），聘任制、聘用制和雇员制。对于人事争议司法解释有“因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的”的规定，较为直接，即适用于“聘用合同”即实行聘用制的事业单位及工作人员。那么没有实行聘用制的事业单位是否适用呢？准确讲，这是个问题，最高人民法院并未明确。从2003年第三季度出台人事争议司法解释来看，其主要目的是配合即将在全国范围内进行国家人事制度改革，其改革中的重要目标之一，就是打破事业单位工作人员的“干部身份终身制”，全面实行聘用制，这项人事制度改革涉及全国范围内的“130多万个事业单位，近3000万干部职工”[25]，显然包括没有实行聘用制的事业单位及工作人员，且原本人事部就计划“争取用两到三年时间，在事业单位全面推行聘用制度；用五年左右时间，实现聘用制度的正常化、规范化”，而今天正好三年整，应当说大部事业单位、至少有50%的事业单位实行了聘用制。 聘任制就可能要比聘用制问题复杂些。目前从法律明文规定实行聘任制的至少有两类人员，一是教师（《教师法》），法律明确规定实行聘任制，签订聘任合同[26]；二是公务员（《公务员法》），法律同样明确规定除“所列职位涉及国家秘密的，不实行聘任制”的外，实行聘任制，签订聘任合同。在公务员人事争议案件的仲裁与诉讼受案范围规定上，也对应规定为“聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的”。因此，事业单位及工作人员之间人事争议受案范围规定存在着是否适用于实行聘任制、签订聘任合同的情形？国家机关与公务员人事争议受案范围规定存在着是否适用于实行聘用制、签订聘用合同的情形？我国的法律就是这样怪、这样别扭。出现这样的瑕疵，原因大致有三：1、法律仍无法割除条块权利之瘤；2、立法的科学性认证审查的机制较弱；3、聘任制与聘用制存在着本质差别，立法层不打算在事业单位实行聘任制，即使有基本法律。基于第3种可能情形，就有必要线条讨论一下，聘任制与聘用制的不同与关系（也许两者没有概念上的实质差别，而是上层的一种不同提法而已）。 聘用就是指用人单位和受聘人双方在协商一致的基础上，单位的法人代表（或委托人）与受聘人以签定合同形式确定双方的人事聘用关系。聘用期分为无“固定期限”、“有固定期限”、和“以完成一定的工作任务为期限”三种；聘任是指受聘人受聘于某一具体的工作岗位。两者的区分是为了推行人员聘用制后单位有利于对上岗人员进行管理。 《教师法》所指的聘任制是什么概念、如何操作，全国大人、国务院、教育部没有相应的规范性文件进行阐明，从“关于教师的任用 (一)教师资格制度、教师职务制度、教师聘任制度另行规定。各地要按照国家的统一规定，结合各地的实际情况任用教师。[32]”以及相关政策文件来看，聘用合同是解决就业，即聘用教师。聘任是针对教师及其他专业技术人员的技术职称以及相应的职位而言的，也就是说，先得聘用教师，再有技术职称与职位问题。因此，若基于这点，对于人事争议的受案范围，重要的是因聘用合同而建立的聘用关系，“聘任”并不重要，况且对于专业技术职位的“聘任”或许与《教师法》规定的聘任制不是一回事。 再观察一下《公务员法》所规定的聘任制的内涵，“《公务员法》则将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，对公务员按不同类别实行分类管理。《公务员法》还规定，国务院对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。与《国家公务员暂行条例》相比，《公务员法》有关职位分类的规定更加具体，操作性更强”，进而“《公务员法》在公务员职务分类上沿袭了《国家公务员暂行条例》的规定，将公务员职务分为领导职务与非领导职务”，《公务员法》“明确规定了聘任的基本条件、程序、聘任合同与聘任制公务员的工资制度以及解决聘任制公务员与所在机关之间聘任争议的人事争议仲裁制度等，为公务员聘任制的实施和完善提供了更为全面和具体的法律依据”。“关于职务任免与升降。《国家公务员暂行条例》曾规定公务员职务实行委任制和一定范围内的聘任制，未对选任制作出规定，这不完全符合我国公务员任职的实际情况，为此，《公务员法》规定，公务员职务实行选任制、委任制以及一定范围的聘任制。此外，《公务员法》还吸纳近年来人事改革的经验，对竞争上岗、面向社会公开选拔公务员、任前公示和任职试用期制度作出规定。[27]” 显然，国家机关中聘任制是针对公务员中的部分人员，主要适用专业技术类人员，其可聘任也可不聘任，而非“终身制”。因此，就有了“机关依据本法和聘任合同对所聘公务员进行管理[22]”的规定，也只有“聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的”方能提起人事争议仲裁与诉讼。 深圳雇员制改革源于2003年6月，2004年7月初，深圳市正式宣布开始推行机关事业单位雇员制，深圳市公共服务体系人事体制开始进入雇员制、国家公务员制、事业单位职员制“三轨并立”的新时期。同年8月，深圳市雇员制正式实施，随后职员制管理办法出台。深圳雇员制是控制编制、控制经费的，主要就体现在工勤辅助岗位雇员。雇员制的很多作用正在慢慢体现出来，雇员制对改进公务员制度也是有借鉴意义的。现在深圳雇员制还是在试行中改进，下一步深圳将开展聘用制公务员试点，优化公务员管理。深圳雇员制目前是对机关、事业单位工勤人员补位，现在学校普遍采用在编制外向社会公开招聘教师一样，是完全、纯粹的打工。 现就上面的讨论对“三制”的人事争议仲裁受案范围作一个归纳： (1)、对于事业单位，主要的实体依据是聘用合同，即是否建立起了在聘用合同关系基础上的人事关系制度。而目前状况下的聘任不能，至少是不能完全反映工作人员与事业单位之间的人事关系，且较多的事业单位原本就未实行聘任制，因此“因履行聘用合同所发生的争议”才是事业单位人事争议仲裁的实体内容，受案范围； (2)、目前《公务员法》确立的人事争议主体，仅仅只有“聘任制公务员”，其实体内容“因履行聘任合同发生争议”是其人事争议仲裁与诉讼的受案范围，而在国家机关职位分类管理中的其他非聘任公务员则不能提起人事争议，至于这类人员今后如何弄，那是另一回事； (3)、政府、事业单位雇员制中的雇员，实质与“干部”无缘，是国家机关、事业单位作为用人单位与雇员建立的雇用合同关系，这种雇员合同关系从本质上，以及形态上与劳动合同关系并无两样，原本应与雇用制前的工勤人员一样，签订劳动合同建立劳动关系。而按照《深圳市机关事业单位普通雇员管理实施细则》规定“甲乙双方因履行雇用合同发生争议，当事人应平等协商解决；不愿协商或协商不成的，可以按规定在发生争议之日起60天内向市、区人事争议仲裁机构申请仲裁”，而同时公布的《深圳市机关事业单位高级雇员管理实施细则》则没有此项规定。而按照2004年8月1日施行的《深圳市机关事业单位雇员管理试行办法》则规定“雇员与雇用单位因雇用程序或雇用合同的履行、解除、考核、工资待遇等发生争议的，可以在规定的期限内向人事争议仲裁机构申请处理”。应当说，雇用合同中的雇员，不是目前事业单位以及公务员法定义的人事争议仲裁与诉讼之主体，而深圳的这一政府规章，无疑扩大了人事争议仲裁的受案范围，但有一点应当引起注意，按深圳规定这类雇用合同争议的仲裁处理后不能向人民提起人事争议诉讼，如果真是这样，不如劳动合同关系，劳动者至少还有仲裁后的两审诉讼救济机会。[29] [30] [31] (二)、争议内容： 这里讨论的“争议内容”，主要指属于属于人事争议仲裁的受案范围，能够提起人事争议仲裁的那些实体争议。 从四川省、江苏省的规定看，事业单位争议内容规定基本与人事争议司法解释相同。而江苏省的原规定在内容方面非常宽，规定为“人事政策法规中发生的人事争议”，其主要原因大概是文件出台较早所致，在现行状态下已是无法执行的。与劳动争议仲裁受案范围相比较，能纳入人事争议具体处理的范围无论今后有什么样的变化都要小得多，这是人事管理的性质所决定的。 不论司法解释，还是人事部《人事争议处理暂行规定》基本上都是围绕“因辞职、辞退和履行聘用合同发生的争议”作为人事争议实体内容的来确定受案范围的。 1、辞职： 辞职是指事业单位工作人员辞去所在单位工作，与所在单位脱离人事关系，故辞职是事业单位工作人员个人权利。辞职一般适用于事业单位的专业技术人员和管理人员。 对于按照现行国家人事部以及各地规定，对于可以提出辞职的法定事由、辞职程序、以及不得辞职的情形发生的争议，都属于人事争议仲裁的受案范围。 2、辞退： 辞退是指事业单位因法定事由，经法定程序事业单位主动解除与工作人员之间的人事关系，故辞退工作人员是事业单位的一项人事管理权利。辞退一般仅适用于事业单位的专业技术人员、管理人员。 同辞职一样，对于按照现行国家人事部以及各地规定，对于可以作出辞退的法定事由、辞退程序、以及不得辞退的情形发生的争议，都属于人事争议仲裁的受案范围。 3、履行聘用合同的争议范围： 在我国进行事业单位人事制度改革中，其主要工作就是全面推行了聘用制，由事业单位与其工作人员通过签订聘用合同而建立起双方之间的人事关系，即聘用合同关系。 聘用合同是指聘用单位（事业单位）与受聘人员确立聘用关系、明确双方权利和义务的协议。从狭义角度上讲，实行聘用时，聘用单位（事业单位）应当根据机构编制部门核定的编制数额和岗位任职条件来聘用人员，聘用时可以优先在本单位现有人员中公开选聘，同时也可以面向社会公开招聘，但涉密岗位确需使用其他方式选拔人员的除外。理论上讲，聘用合同关系中的双方，其合同主体地位是平等的。如是上级或者领导任命的，则是任用关系，只有事业单位与其受聘人员建立聘用合同关系的，才适用相关从事改革的政策文件以及人事争议处理的法律规范规定。反之，与事业单位之间没有建立起聘用合同关系的其他工作人员，则不能提起现行的人事争议处理程序来解决他们之间的人事争议。 履行聘用合同大致有三个阶段，一是招聘签订合同阶段：在聘用合同的履行之前，首先是招聘工作、签订聘用合同以及专业技术职位或中层管理人员的聘任。二是聘用合同生效执行阶段：在这一阶段中，聘用合同双方可能就已生效正在执行的聘用合同中有关规定与约定，如受聘岗位、工资标准、福利待遇、工作条件与劳动保护、工作时间以及工作量、社保、技术职称评定、技术职位聘任、是否胜任本职工作、受聘岗位调整、甚至受聘单位的变更、工伤、聘用合同的变更、延续、解除与终止等方面产生不同的意见、争议、纠纷。三是争议的协商与处理：在个阶段中，聘用合同可能仍在执行，同时也产生着在履行的同时发生合同变更。因此，广义的聘用合同履行，应当包括上述三个阶段，而狭义的聘用合同履行，则只讨论聘用合同生效至发生争议这个期间。 目前几乎没有一部相关规范将“履行聘用合同发生的争议”包括哪些具体事项列举出来，这里尝试提出一个粗略的概括，“履行聘用合同发生的争议，是指在聘用合同有效期内，聘用合同双方因聘用合同履行所发生的争议，包括对法定事项、聘用合同约定事项所产生的争议”。假设这一概括还基本站得住，则人事争议仲裁的受胺范围还是比较宽泛的，应当说，除非法定事项、非聘用合同能够约定的事项，如专业技术职称评定、技术职位聘任外，其他事项的争议属于人事争议仲裁的受案范围，甘肃省规定为“因录用、调动、工资、辞职、辞退、履行聘（任）用合同发生的人事争议”[16]，实际上现已出台的各地规定往往将“录用、调动、工资”划为国家机关与其工作人员之间的人事争议事项，如果甘肃等地的规定将两类不同机关单位的人事争议事项的概括范围柔合在一块的话，则应另当别论。而上海市以“因聘用关系的建立、变更、终止、解除等发生的争议(以下简称人事争议)”的抽象概括似乎范围还要宽些。[33] 即便是这样，仍存在一个即在没有对此作出明确列举规定的情形下，仲裁受案范围与人民法院受案范围是否能一致的问题，如甘肃省规定的人事争议仲裁受案范围可能很难与人民法院(注：这里是泛指，而不是仅仅指当地的人民法院)对接。 (三)、特别法规定的个人主体： 依据《教师法》以及教育部的相关规定，教师可以向教育行政机构或国家行政机关提起教师行政申诉。此时，当教师的合法权益受到学校或其他教育机构的侵害时，可依据《教师法》提起教师申诉，也可选择提起人事争议。问题是，国家教委关于《中华人民共和国教师法》若干问题的实施意见规定“其他教育机构的教师、学校和其他教育机构中的教育教学辅助人员，地方人民政府可根据实际情况，参照《教师法》的有关规定执行”，即教育教学辅助人员应当参照《教师法》规定办理，即可以提起教师申诉，那么这些“教育教学辅助人员”是否可以提起人事争议，应当说，凡经地方人民政府、教育行政主管机关加以统一认定可以提起教师申诉的人员均可提起人事争议。 四、人民法院的受案范围 在单位主体方面只能是事业单位，如果作狭义理解，只能是国家事业单位。值得一提的是，重庆市高级人民法院规定为“国家机关、事业单位、群团组织、社会团体”[9]，其界定的单位主体看似非常宽其实不然，其规定的“与其属于事业编制的工作人员之间”的个人诉讼主体又限制得非常窄，非常明确。重庆市高级人民法院将其他事业单位、纳入国家事业单位管理的单位、以及签订了事业单位聘用合同但又不具有“事业编制的”人员均排除在人事争议之外，虽然范围相对较小，但非常明确，有利于各级法院执行。 人事争议诉讼的个人主体，除同重庆市高级人民法院规定的“属于事业编制的工作人员”外，大多法院对“工作人员”理解为凡与所在事业单位签订了聘用合同或聘任合同的，除与单位建立了劳动关系或者签订了劳动合同的工勤人员外的人员，均可提起人事争议。 可喜的是，地方政府对规范人事争议的态度与行动也是积极的，福建省第十届人民代表大会常务委员会第二十次会议于2005年11月19日通过，公布了《福建省事业单位人事争议处理规定》，自2006年1月1日起施行。[13]《福建省事业单位人事争议处理规定》明确了福建省行政区域范围内，人事争议调解与仲裁的受案范围和处理方式。即适用于事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同发生的人事争议的处理。人事争议发生后，当事人可选择自行协商、申请调解、申请仲裁的方式解决，对仲裁裁决不服的，可以依法向法院提起诉讼。此时同时，江苏省废止了原省人事厅发布的《江苏省人事争议仲裁暂行办法》（苏人通〔1998〕206号），公布了《江苏省人事争议处理暂行办法》自2006年2 月1 日起施行。江苏省的新办法明确了“(一) 事业单位与工作人员之间因辞职、辞退和履行聘用合同发生的争议。(二) 依照法律、法规、规章规定可以仲裁的其他人事争议”的受理范围。[14] 值得注意的是，福建省首次以地方行政法规的形式将民办非企业单位的聘用合同争议纳入人事争议仲裁的受案范围。虽然是人事争议处理工作的利好消息、虽然有利于和促进人事争议处理工作的推进与开展，但也带来了一些技术问题，如民办非企业单位的范围如何确定？这些单位如何推进聘用合同制度，实行什么样的聘用合同？人事争议调解与仲裁受理了人民法院是否受理，如何与司法审判接轨等等。 另一个问题是，前面主要讨论的是在诉讼主体方面人民法院的受案范围，而人事争议司法解释“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”还规定了的争议内容即实体问题的人民法院受案范围。从目前审判实践来看，受案范围是比较窄的，但从“因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”来看，“因辞职、辞退”的范围不大，而“履行聘用合同所发生的”的字面上去认识与理解其受案范围应当是比较宽泛的。究竟这一受案范围是否宽严，其边界在何处，最高人民法院没有下文。《公务员法》“聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的”与司法解释第三条的规定在受案范围问题上没有实质上的区别。 在人事制度改革以前，事业单位未实行聘用合同制度，不少的单位在人事争议司法解释出台后的一段时间内仍未实行聘用合同制度。在2006年度内，事业单位应当全面完成聘用合同制度，如果这样，“因履行聘用合同所发生的争议”就应当属于人事争议仲裁与诉讼的受案范围，不论这些争议包含着什么类型的争议标的。说到这里，应当强调指出，1、受案范围应当是具体的、严格的和狭义的，而事业单位工作人员中，依照法律规定，有实行聘用合同的，也有实行聘任制的，而现行规定都是“聘用合同”，需要避免出现因“聘用”和“聘任”的一字之差，而导致被排斥在受案范围之外；2、不论是聘用还聘任均签订《聘用合同》，具体差异在合同中给予载明；3、在现行情形下，如果有可能的话，最好将“因履行聘用合同所发生的争议”的具体事项（内容）载明聘用合同之中。 应当引起人事部门与人事仲裁机构注意的是，《公务员法》定义的“因履行聘任合同发生争议的”是“聘任”而不是“聘用”，这表明在实体法域上，事业单位与国家机关是完全不同的，且对于“因履行聘任合同发生争议的”而言，不仅不适用于事业单位，而且也不适用国家机关中职位分类管理中的其他工作人员。 五、人事争议调解与仲裁的管辖 前面所讨论的受案范围，是指公民（事业单位工作人员）、事业单位（含民办非企业单位）或其他组织对哪些人事争议可以申请调解、仲裁或向人民法院提起诉讼，它表明人事争议调解组织、人事争议仲裁委员会或人民法院可以对哪些人事争议行使调解权、仲裁权、或司法审查权。受案范围标志着调解权、仲裁权地司法权的界限和关系，也反映着公民（事业单位工作人员）、事业单位（含民办非企业单位）的权利受法律保护的范围。 而人事争议的调解申请与仲裁申诉的管辖，则是对符合人事争议受案范围的申请、申诉按地域（一般是行政区划）和受理机构进行受理的划分。人事争议至始在管辖问题上，就延续了劳动争议管辖的模式，即以地域管辖与级别管辖为主，两者相结合的模式。 以最新的福建、江苏两省的规定看，福建省规定为： 第十四条 人事争议仲裁委员会按照下列规定受理人事争议案件，法律、法规另有规定的，从其规定： （一）省人事争议仲裁委员会受理省属在榕事业单位以及中央属在榕事业单位的人事争议案件； （二）设区的市人事争议仲裁委员会受理市属事业单位，以及在设区的市（福州市除外）行政区域内的中央属事业单位、省属事业单位的人事争议案件； （三）县（市、区）人事争议仲裁委员会受理县（市、区）属事业单位的人事争议案件。 福建省对于管辖的规定适用级别管辖与地域管辖。 江苏省规定为： 第六条 省、市、县（区）设立人事争议仲裁委员会（以下简称仲裁委员会），分别负责处理管辖范围内的人事争议。 上级仲裁委员会对下级仲裁委员会负有业务指导的责任。 第七条 省人事争议仲裁委员会受理下列人事争议案件： （一）省政府在宁直属事业单位以及省政府各部门、直属机构在宁事业单位发生的人事争议； （二）人事关系由省人事厅代管的中央、国家有关部门所属驻宁事业单位发生的人事争议； （三）在全省有重大影响的人事争议。 第八条 设区的市人事争议仲裁委员会受理下列人事争议案件： （一）其辖区内的人事争议案件； （二）省人事厅委托的国家、省有关部门所属的在其辖区内的事业单位发生的人事争议案件。 跨设区的市的人事争议仲裁案件，由被申请人住所地的市人事争议仲裁委员会处理。 第九条 仲裁委员会之间因受理权发生争议时，由双方协商解决；协商不成时，由共同的上级政府人事部门指定受理。 江苏省除规定适用级别管辖与地域管辖外，还有仲裁机构之间协商的协议管辖与上级人事部门的指定管辖。 四川省人事争议仲裁委员会办事指南规定为： 三、管辖 1、省级机关及其直属驻蓉事业单位的人事争议； 2、人事关系在省的中央驻蓉单位的人事争议； 3、省内有重大影响的人事争议； 4、省内跨市（州）的人事争议。 各省的规定均为各地“内部”规定，即没有统一法律规定下的地方规定。指南中管辖的第1项、第2项规定实行的是机关的“级别”管辖以及中央单位的“挂靠”管辖。即：1、凡省级机关均在省人事争议仲裁委受理，2、中央单位在这里的“挂靠”非真正意义上的人事关系，而是在党组织的领导关系所在“级”，人事关系永远不可能归地方，除非该单位下地方，只有党组织关系与地方有关系。在挂靠原则下，在省委组织部管的中央单位内的案件由省人事仲裁委管辖，自然在市委组织部的中央单位的内的人事争议案件由市人事争议仲裁委管辖。 第3项、第4项属于例行公事的作法，其中，“省内有重大影响的”意味着，省人事争议仲裁委可以提审全省范围内的所有案件，这实际上不现实，也行不通，也不符合仲裁的基本原理。首先，各级人事争议仲裁委之间原则上没有隶属关系，且仲裁实行一裁终局制。其次，当事人没有对仲裁裁决不报提出申诉的制度以及选择管辖的权利与制度。这条规定也会导致很多弊端，这里不作多讲。省内跨市（州）的人事争议更是罕见。因此，该两项只是一个预设，类似于兜底条款。对当事人有直接意义的主要是前两项，其后两条只是给当事人提供了一条或许是两条转移（选择）管辖的可能性。 由于人事争议仲裁没有第二次裁决制度，故一般也没有管辖异议的制度，而福建省没有预设管辖权异议，故出现多个机构可以受理的情形，其申诉人就应当具有选择权，申诉人选择谁，被选择的仲裁机构应当受理，而不得拒绝。劳动仲裁管辖这类情形就比较多，如一工人选择××市劳动争议仲裁委员提出申诉，该市劳动争议仲裁委员会受理，在受理之初，用人单位向该仲裁委提出我单位属于省级单位，请求移送省劳动仲裁委员会，后该移送，最终××省劳动仲裁委员会裁决申诉人（工人）获胜。由此可见，如果当事人没有选择权，其申请权、申诉权将遭遇障碍，甚至因无法行使而被剥夺。对此江苏省规定得较细，考虑相对充分，也许这类情形在那里发生较多。但美中不足的是，如果两个以上的仲裁机构均有管辖权，应当赋予当事人异议权或选择权规定为协议管辖，而不能简单只由仲裁机构之间协商，这样的做法有剥夺申诉当事人选择权之嫌，有失公允。 对于一般人事争议调解组织，这些问题将更加突出，对申请人更加重要。如果说将调解组织放在争议双方的事业单位，这样的调解在制度科学上根本没有公平可言，当然，调解者具有充分的人格魅力、影响力与号召力的另当别论，但这时的调解组织可能连摆设都算不上了，所谓的调解实为个人居间行为。 六、人事争议处理的时效 诉讼时效法律制度，第一次由法律规定的是，我国《民法通则》第七章第135条至第141条所规定确立的。而由第135条规定的一般诉讼时效是实体法律规定（而不要理解为程序法律规定），这第135条规定的诉讼时效——2年，是诉讼当事人的胜诉权。 时效，在法律上是指一定的法律事实状态经过一定的时间导致一定法律后果的制度。时效有三个要件：一是必须有一定的法律事实状态存在，这是时效成立的前提条件；二是该事实状态已持续经过了一定时间，这是时效成立的充分条件；三是必须有一定的法律后果发生，这是时效的法律效力。因此时效是由法律规定的，时效因时间的经过而成立。法律上规定的能发生一定法律后果的事实状态的持续存在的时间就是时效期间。 说到“人事争议处理的时效”，应当有两层含意：一是，申诉时效，即法律规范规定的申诉人提起人事争议仲裁的期间，又称仲裁时效。二是，经过仲裁后向人民法院提起诉讼的时效。 准确讲，目前我国除只有《民法通则》规定的民事诉讼时效的法律规定，以及1990年10月1日起施行的《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》相关条款规定的提起行政诉讼的诉讼时效外，并没有直接以法律规定可供普遍适用的时效制度。[19]、[20] 当然还仲裁法规定的仲裁时效，但它不调整于劳动争议仲裁和人事争议仲裁。 对于劳动争议仲裁有法律规定的“提出仲裁要求的一方应当自劳动争议发生之日起60日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请”的仲裁时效 [21]； 自2005年4月27日公布并于2006年1月1日施行，我国有了第一部人事法律（注：基本法）——公务员法，该法首次以法律形式规定了国家机关工作与公务员之间的人事争议仲裁法律制度，“聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起六十日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁”[22]；即《公务员法》规定了公务员、国家机关提起人事争议仲裁的仲裁时效为60天。这里人们所称的时效，实际是能够启动（提起）争议仲裁程序的期间，申诉当事人的申诉时效与民事法律制度中、行政法律制度中的诉讼时效在基本性质上是一样的，但也有所不同。 人事仲裁时效是一种消灭时效。它是指人事权利侵害事实状态发生后，若权利人超过法定期间，向仲裁机构申请仲裁，仲裁机构就不予受理。权利人在其人事权利受到侵害时，有权请求仲裁机构予以保护，仲裁机构应当依法满足权利人申请仲裁的请求，并给予法律保护。但是，仲裁机构保护人事权利是有条件的，权利人只有在法定期间请求保护，仲裁机构才予以保护，否对权利人的权利不予保护。权利人向仲裁机构请求保护其权利的法定期间，就是仲裁时效期间。诉讼时效，是指权利人不行使权利的事实状态，持续经过法定期间届满，丧失其请求法院依诉讼程序强制义务人履行义务的权利的失效制度。因此超过诉讼时效起诉到法院，其胜诉权丧失但诉权仍未丧失，诉讼时效适用于请求权。而仲裁时效（申诉时效）超过，其申诉权丧失（消灭）。因此，仲裁时效与仲裁后向人民法院提起诉讼的时间（15天）均属于消灭时效。 要研究人事仲裁时效中的具体问题，有必要回顾我国人事争议仲裁所经历的主要阶段： 1、初始阶段： 人事部于1997年8月8日发布《人事争议处理暂行规定》（人发[1997]71号），这是人事争议进入正式进入行政仲裁的初始阶段。但是，由于《暂行规定》第十一条明确规定“省（自治区、直辖市）、副省级市、地（市）、县（市、区）仲裁委员会的管辖范围，由省（自治区、直辖市）确定”，这样导致在各地各级政府正式发文确定人事争议受案范围之前，人事争议的受案范围未得到明确，故就无法受理案件，因此，在此阶段内，实质上没有开展具体的仲裁工作。 2、开始受理阶段： 依照《人事争议处理暂行规定》第11条规定，各地出台受案范围规范性文件，如2001年4月16日四川省人民政府第57次常务会议通过，以第150号政府令发布《四川省人事争议处理办法》规定了本省行政区域内人事争议的受案范围[7]，自始人事争议仲裁工作实际开始。 3、与司法审判接轨阶段： 2003年9月5日，最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定生效实施，自始全国范围内的国家事业单位人事争议仲裁的处理进入与司法审判接轨的仲裁诉讼阶段，这也是人事争议处理具有完整法律意义的标志。只是存在着：(1)、没有法律规定；(2)、仅限适用于国家事业单位的人事争议两个主要缺陷。 4、进入国家人事争议仲裁制度阶段： 2005年4月27日公布并于2006年1月1日施行的《公务员法》，它标志着人事争议正式进入了国家仲裁法律制度。问题在于：(1)、适用于国家机关与公务员之间的人事争议，与目前运行的事业单位人事争议是什么关系没有交待；(2)、国务院、人事部、最高人民法院没有对此出台具体办法，故在此前国家机关人事争议仲裁尚无法开展；(3)、国家机关人事争议仲裁仍实行仲裁前置、又裁又仲的程序模式，其程序法仍没有下文。 人事争议仲裁时效问题的具体处理。 基于人事争议仲裁起始于1997年8月8日人事部颁发了《人事争议处理暂行规定》；各地政府发文规范受案范围；以及与司法审判接轨自2003年9月5日开始的三个阶段的特定情形，对于人事争议仲裁时效问题适用如下原则来具体处理： 1、不予受理：在1997年8月8日人事部发布《人事争议处理暂行规定》以前发生的人事争议，或者地方省级政府发文所规定不予受理的人事争议。 2、酌定受理： (1)、在1997年8月8日人事部发布《人事争议处理暂行规定》至各地政府下达规范性文件的期间发生或者提出申诉的人事争议，按照“明确了人事争议仲裁范围后当事人又重新提出仲裁申请（或者申诉）的，可重新计算时效，对符合“地方政府”规定的，应予受理；超过60日，为超过申请仲裁时效，不予受理”的原则处理；[23] (2)、地方政府规范性文件规定不予受理，而《人事争议处理暂行规定》规定应当受理的，应当按照前项原则审查时效； (3)、对于1997年8月8日至2003年9月4日止的期间内发生的人事争议，如果被申诉人（事业单位）不能提交有效合法能证明申诉人已超过仲裁时效证据的，应当认定申诉人提出的申诉未超过仲裁时效（申诉时效）；以及各地省级人大或省级人民政府规定应当受理的，如“第五条 1997年8月8日至省仲裁委员会成立之间因辞职、辞退以及履行聘用合同发生争议的时效，适用《人事争议处理暂行规定》的规定”。[24] 3、严格审查受理：2003年9月5日法释(2003)13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》生效后发生的人事争议，应当严格执行60天的申诉时效期间，未超过的依法受理，已超过的不予受理。 七、人事争议处理的法律适用 (一)、适用： 地方规章、规范性文件对人事争议处理的法律适用大体概括为“处理人事争议，应当遵循及时、公平、合理的原则，以事实为依据，以法律为准绳”，这样的作法，是由于当时司法解释没有出台，也没有人事争议方面专门的法律规定的特定历史条件下的产物，以及人事管理所具有的特殊性所决定的。至目前说没有“人事法律”也不绝对，我国人大公布的《公务员法》可谓第一个人事法律，但它是针对、调整国家干部，即公务员的人事关系的法律，而人事争议目前仅限于事业单位以及工作人员，而不包括国家机关及其公务员，因此，目前截止2005年12月31日，现行的人事争议制度下仍没有人事争议方面的专门的基本法律规范，而只有一个“人事争议诉讼程序性”司法解释。 而各地省高院所作的司法文件，是在最高人民法院司法解释以及后面发布的司法文件之后所制定的，因此在适用法律方面，法院系统的规定要明确得多。其次，苦于人事方面没有法律规定，也充分考虑了人事制度方面多以政策文件形式执行的现状。 法律适用依效力从高到低大致有三个层次： 1、法律适用：应当依照有关的法律、行政法规和地方性法规办理，这符合我国审判机关在审理案件时适用法律的基本原则规定。 如果有关规章没有规定或者规定不明确，且纠纷性质与劳动争议相近似的，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。这项规定是考虑到人事争议与劳动争议的共性方面以及法律基本精神，以及适用劳动法可以将企业职工与事业单位在某些相同问题上适用统一的法律尺度。以及人事争议案件审理由审理劳动争议案件的法官们承办，这些法官对劳动法律法规早已熟悉掌握，可在一定程序上保证正确适用法律。 2、参照：法律、行政法规和地方性法规没有明确规定的，可以参照与法律、法规不相抵触的部门规章、国家有关人事政策、地方政府规章及人事管理规范性文件。这是为了解决审判实践操作方面的具体，不得已而为之的。需要指出的是，这里的“与法律、法规不相抵触”中的法律法规，自然是诸如《劳动法》以及劳动法相关配套法规、司法解释，因为人事争议没有法律规定，只能是参照相关、相近的法规，而不是适用前期人事制度改革中将人事政策文件人为的“提升”成所谓的“人事法律”。 3、参考：事业单位经过职工代表大会通过并已公示的规章制度，与法律、行政法规及政策规定不相抵触的，可以作为处理人事争议案件的参考。这样做，可以在一定程序上克服人事政策、规范性文件的行政强制性，也在一定程序上体现了广大事业单位工作人员参与民主管理的意愿与对事业单位重大问题、制度决策中的意思表示，具有相对的公正性。 (二)、适用效力： 参看最高人民法院·法[2004]96号《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，该《纪要》指出： 根据行政诉讼法和立法法有关规定，人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法有效的规章应当适用。根据立法法、行政法规制定程序条例和规章制定程序条例关于法律、行政法规和规章的解释的规定，全国人大常委会的法律解释，国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释，人民法院作为审理行政案件的法律依据；规章制定机关作出的与规章具有同等效力的规章解释，人民法院审理行政案件时参照适用。 考虑建国后我国立法程序的沿革情况，现行有效的行政法规有以下三种类型：一是国务院制定并公布的行政法规；二是立法法施行(2000年7月1日)以前，按照当时有效的行政法规制定程序，经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规。但在立法法施行以后，经国务院批准、由国务院部门公布的规范性文件，不再属于行政法规；三是在清理行政法规时由国务院确认的其他行政法规。 人事管理角度上，人事政策文件太多，在这些政策文件中部分属于规章、大部分属于政府部门文件(即俗称“红头文件”)、一部分属于规范性文件。按《纪要》的划分，绝大部分不能列为行政法规，即不能作为适用范围。最多属于参照、参考之列，而在缺少法律的现状下，不适用法律，而参考政策文件的情形在所难免，这种情形着实让人尴尬。2004年4月30日最高人民法院下发了·法函[2004]30号《关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》，对于审理人事争议案件适用《劳动法》问题上答复为，这里“适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理”是指人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用《中华人民共和国劳动法》的相关规定。人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定。答复将法律适用人为的分成了程序法适用与实体法适用两个相互独立的部分，在程序法上适用《劳动法》，而在实体法上适用“人事法律”，这似乎也没有什么问题，而问题的关键在于有没有“人事法律”，如果说有，那么那些规章、规范性文件、人事行政文件、人事政策属于这一抽象范围？何为“人事法律”？发生人事争议往往是这些“人事法律”不公，或者具体贯彻执行“人事法律”对于个案中当事人不公而导致的，能否适用“人事法律”？能否正确适用？这将是否能使用其保护人事争议当事人合法权益的，社会主义法制原则的重大问题。该答复仍未能解决工作在审判一线法官们的法律适用问题，因此各地法院也只好制定地方法院司法文件来解决这类实际问题。这样又引出了一个重要法律问题，是需要提出来讨论的。 (三)、各级法院司法文件的效力： 我国法律形式中的司法解释，是依据全国人大的规定，最高人民法院以及最高人民检察院对审判工作如何具体适用法律所作出的说明、具体指导与规范，即司法解释属于法律范畴，其法律效力是因国家立法机关授权而获得的。但司法文件只是法院内部的行政文件，应当不具有法律效力与适用效力。近年来，最高人民法院出台的各项司法解释，虽有基本法律为依据但也多多少少都有"立法"行为在内，如证据规则司法解释有《民事诉讼法》作为基本依据，人身损害赔偿司法解释有《民法通则》作为基本依据，而完全没有基本法律作为依据所作出的司法解释，就是审理人事争议诉讼案件这项司法解释，可谓开创以司法解释完全替代立法之先河。且该司法解释过于简单与原则，无法达到指导基层法院审判实践的需要，最高人民法院以法函[2004]30号作为人事争议司法解释的解释的情形足以说明这一点。有关人事争议在立法上存在的程序法、实体法的空白，法官在审判案件时对“摸着石头过河”，“接一个案子向上级汇报一个案子”状况常常犯难，各地法院只好作出司法文件来作进一步阐明具体作法，此举虽说实出无奈，但它具有中国特色以及较强操作性，故其合法性也就退其次，公众反映不突出也就无人细察考究了，但这不能表明以司法文件来规定审判中的法律适用具有合法性。 如果说地方法院司法文件或称地方法院内部文件，同法律或司法解释的规定一致，当事人自然无话可说。如果其与法律或司法解释存在冲突，那么其效力、其“适用”以及当事人向何机关投诉，同样是一个盲点。解决这一问题的最好变通措施，即地方高院应与地方政府、人事部门进行协调，制定统一的地方文件，并报当地人大、最高人民法院批准后执行。 (四)、地方性法规与地方政府规章的效力关系： 在省级行政区域内，从法律效力角度上讲，省级人大制定审议通过的地方性法规其法律效力最高，人民法院也应适用。地方政府规章，如江苏省人事争议处理暂行办法、常州市人事争议处理暂行办法以及甘肃省人事争议仲裁暂行办法，人民法院可以参照而不具有适用效力。同时值得注意的是：地方政府规章不得违反或与地方性法规发生冲突，同时各级地方政府的规章之间也不能下位规章与上位规章不符。从《江苏省人事争议处理暂行办法》、《常州市人事争议处理暂行办法》以及《甘肃省人事争议仲裁暂行办法》三个地方政府规章来看，《甘肃省人事争议仲裁暂行办法》是仅仅调整仲裁关系的规章，与《江苏省人事争议处理暂行办法》、《常州市人事争议处理暂行办法》相比从形式上已落下近二拍，且在人事争议的定义、仲裁案件的管辖、受案范围、仲裁规则、各级仲裁委之间尚停留在人事争议司法解释之前的水平。除争议主体范围还是受案范围都弄得非常宽、大，竟连属于劳动报酬福利待遇或称工作报酬福利待遇的“工资”也纳入人事争议范畴，而最后还具有创新之举的弄出个“人才流动争议和其他人事争议”，着实是失去了边际，似乎下了一个争议大网，决心打尽天下之争议。在最高人民法院司法解释公布实施的两年多后，出现这样的情形，实在让人感到不解。 无独有偶，《江苏省人事争议处理暂行办法》还算基本严密准确，而《常州市人事争议处理暂行办法》却与江苏省的“办法”出入悬殊，难道省政府的规章对市政府无拘束力？难道《江苏省人事争议处理暂行办法》仅适用江苏省的省级事业单位？难道政府规章的炮制就如同儿戏？常州市的受案范围有“（二）聘任制公务员、社会化管理的新聘工勤人员与机关之间因履行聘任、聘用合同发生的争议”，根据《公务员法》公务员实行录用制，公务员职务实行选任制和委任制。相对录用制公务员的是“聘任制公务员”，用原干部制的概念，公务员就是干部，这里的“聘任制”实质是合同制，“聘任制公务员”就是“合同制干部”，按照《公务员法》聘任制公务员显然是政府机关编外人员。“社会化管理的新聘工勤人员”与机关的关系本应属于劳动合同关系，常州市这样的作法，一是混淆了机关内各类人员的制度界线，同时也就混淆了机关内各类人员与机关之间的法律关系，自然也就混淆了各类人员与单位之间的矛盾。这条规定似乎不是在处理人事争议，到象在搞干部制度改革。常州市大概是在搞打破干部工人界线，勇气可嘉，干部与工人之间的、根深蒂固的身份界线决不是你常州一个政府规章就可以解决的，要是那样，国家为何要制定《公务员法》。话说回来，常州市显然是将《公务员法》的规定率先纳入了规章，问题在于，目前尚没有最高人民法院的司法解释，人民法院是否能受理这类起诉案件。 八、人事争议仲裁的性质 首先，设立人事争议仲裁制度依据与设立劳动争议仲裁制度依据是不同的。1986年7月国务院发布《国营企业辞退违纪职工暂行规定》就规定了劳动争议仲裁(第五条)[10]，而后于1993年7月6日国务院令第117号公布了《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》，这一部专门规范劳动争议仲裁的行政法规[11]。1995年1月1日生效施行的《中华人民共和国劳动法》(第十章共8条)，以国家基本法规定了劳动争议处理以及劳动争议仲裁。 而人事争议仲裁设立的依据只有一个，那就是人事部1999年8月8日·人发[1997]71号《人事争议处理暂行规定》系部门行政规章，至今没有任何改变，人事部《暂行规定》无法与劳动争议仲裁适用的国家基本法与国务院行政法规相提并论。 缺少主要法律依据的人事争议仲裁，它具有什么样的性质呢？试分析如下： 1、比较劳动法律法规的规定与部门规章的规定： 《劳动法》第八十一条 劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、同级工会代表、用人单位方面的代表组成。劳动争议仲裁委员会主任由劳动行政部门代表担任。 《人事争议处理暂行规定》： 第五条 人事部设立人事仲裁公正厅，处理管辖范围内的人事争议。 省（自治区、直辖市）、副省级市、地（市）、县（市、区）设立人事争议仲裁委员会，分别负责处理管辖范围内的人事争议。 第十条 国务院各部委、国务院直属事业单位以及各部委直属在京事业单位的人事争议，跨省（自治区、直辖市）的人事争议，由人事部人事仲裁公正厅负责处理。 《劳动法》并未直接规定劳动争议仲裁委员会机构设立在哪里，而人事部《人事争议处理暂行规定》规定由人事行政机关设立。 比较后，不难得出这样一个结论：劳动争议仲裁是具有《劳动法》法律依据的，但它也不属于《仲裁法》调整范围，而人事争议仲裁似乎找不到这样类似的法律依据。 2、最高人民法院的有关司法文件的认定： 2003年12月1日 (2003)行他字第5号 重庆市高级人民法院: 你院(2002)渝高法行示字第68号《关于周孝平诉渝北区人事争议仲裁委员会履行法定职责一案的请示》收悉。经研究，答复如下： 人事争议仲裁是人事行政主管部门对当事人的人事争议进行的行政裁决，该裁决直接涉及到当事人的人身权、财产权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、第十二条和最高人民法院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》的规定，当事人认为人事争议仲裁委员会作出的人事争议仲裁侵犯其人身权、财产权的，可以依法提起行政诉讼。但国家行政机关与其工作人员之间发生的人事争议和事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议除外。 此复 注：该答复是在法释[2003]13号司法解释施行之后由最高人民法院行政庭所作出的。 最高人民法院行政审判庭认定人事争议仲裁属于行政裁决，也就是说，人事争议仲裁机构是一个行政机构，其裁决只能是行政裁决。 实际上，这一《答复》最高人民法院并未公告，也未在其公报上刊登，而只有在最高人民法院、万鄂湘主编的《行政审判指导》2004年第一辑上可以查到。《答复》阐述“人事争议仲裁委员会作出的人事争议仲裁侵犯其人身权、财产权的，可以依法提起行政诉讼”不仅非常须商榷，同时也许存在着重大司法实践与理论问题，但《答复》分析人事争议仲裁机构所具有的行政属性，应当是较准确反映现行人事争议仲裁这一现状的。 不难得出这样的小结：当前的人事争议仲裁委员会，系具有行政属性及民间特征的处理人事争议的第一程序组织。 面对现状应当清醒地认识到，人事争议仲裁委员会设（挂）在人事行政主管机关内这种情形是目前甚至在很长一段时期内是不可能改变的，或许没有改变的必要。但其的工作应与人事行政与人事管理相对独立，逐步转变其行政属性，使其能成为民间的、公正的、正义的仲裁机构，在仲裁机构隶属、设置以及仲裁员的组成等主要方面不妨参照借鉴中国贸促会的国际贸易仲裁委员会、深圳市劳动仲裁院、浙江省人事争议仲裁院的作法，也许是一个较好、较快的转变途径。 九、人事争议仲裁的裁决与调解 人事争议仲裁的裁决。人事争议仲裁机构应当依据现行规定制定的该机构的仲裁规则以及仲裁程序规定，对当事人提出的人事申诉进行审查与审理。 对于当事人提出的人事争议申诉首先是立案审查。即人事争议仲裁机构依据该机构的人事争议仲裁受案范围进行审查，符合受案范围的进行立案。不符合受案范围的应当出具《不予受理通知书》或《不予受理决定》。对于不属于人事争议仲裁委员会主管的申诉，应当告知申诉人采用其他途径与方式反映意见和寻求解决，仲裁机构不出具《不予受理通知书》或《不予受理决定》。 《不予受理通知书》或《不予受理决定》应当在立案审查阶段作出，而不宜在审理阶段作出。更不能在审理阶段内以不属于受案范围为由驳回申诉人的申诉。为了方便申诉当事人了解与掌握，仲裁机构应当将其仲裁规则、仲裁受案范围以及仲裁程序规定在仲裁机构所在地进行公示。 对符合人事争议仲裁受案范围的申诉立案后，应当通知、送达当事人（申诉人与被申诉人）受理通知书、应诉通知书及举证通知书。通知当事人到仲裁机构选择仲裁员，并由仲裁委员会指定首席仲裁员或由当事人选定首席仲裁员组成仲裁合议庭组织仲裁活动进行审理并作出裁决。 对于申诉时效，基于没有刚性法律规定，原则应当适当放宽，应在保证“当事人申请人事争议仲裁，应当自人事争议发生之日起六十日内向人事争议仲裁委员会提出书面申请”原则基础上，并按照“当事人因不可抗力或者有其他正当理由超过规定的申请仲裁时效的，仲裁委员会也应当受理”来把握申诉时效的期限。由于仲裁能否提起涉及人事争议当事人今后提起诉讼的权利保证，因此仲裁机构应当对“人事争议发生”作出界定。 对于人事争议仲裁当事人的举证，仲裁庭应当告知当事人举证责任与期限等事项要求。仲裁委员会可以参照最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》、《关于行政诉讼证据若干问题的规定》主要原则制定人事争议仲裁证据规定。仲裁证据规定中主要规定举证责任、证据种类与范围、举证方式与途径、举证期限。对于举证责任应当贯彻实行“谁主张、谁举证”的原则与仲裁机构调查取证相结合、当事人举证与仲裁机构要求事业单位举证相结合的原则。对于事业单位辞退工作人员、不同意工作人员辞职或者单方面作出解除、变更聘用合同等决定，包括虽然没有书面决定，其单位的行为导致了聘用合同内容变更或实质变化，所引起人事争议的，由事业单位负举证责任。 对于仲裁证据种类与范围可以相对民事诉讼举证适当放宽，但应当符合《关于民事诉讼证据的若干规定》，以便与在仲裁后可能当事人提起的民事诉讼举证接轨和保持一致。仲裁机构不宜在仲裁证据规定中对“新证据”进行规定。举证期限应当限制在仲裁第一次开庭前届满，其前提是仲裁证据规定中必须明确界定“仲裁第一次开庭前”，并规定在仲裁第一次开庭后提交证据的，仲裁庭不予以接收和不组织质证。 对于是否进行当事人交换证据或开庭前举证期限，仲裁庭可以召集当事人协商，当事人协商的举证期限应当约定为被申诉人签收应诉通知书之日起的30日内，证据交换应在约定举证期限届满前进行。约定举证期限届满后，当事人不得再行举证。当事人对举证期限和证据交换不协商或协商不成的，仲裁庭不得另行规定举证期限和组织证据交换。 人事争议仲裁过程中的调解。人事争议仲裁过程中应当贯彻调解原则。人事争议仲裁调解应在仲裁开庭前以及仲裁辩论结束后进行。对于当事人提出的申诉属于符合人事争议仲裁机构受案范围但不属于人民法院人事争议案件受案范围的，仲裁机构只能作出调解书而不能作出裁决书。 在目前人事制度改革与人事争议仲裁制度实行以及实际运行时间不长的情况下，人事争议仲裁庭应当实行合议庭制，而不宜采用独任制。 十、人民法院对人事争议案件的受理 人民法院依据法释[2003]13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》以及各地省高院的司法文件规定，应当说对人事争议案件的受理是严格的，与没有太大问题的。但在过去的两年多时间里，不少人事争议案件受到基层人民法院的不予受理，致使人事争议当事人失去了司法救济的途径与机会。 发生这样的问题，大致突出表现在三个方面：1、当事人自身原因；2、事业单位的原因；3、人民法院的原因。当事人自身的原因主要出自：（1）申诉请求不属于人民法院人事争议案件的受案范围；（2）在仲裁机构裁决后超过十五日期限提起诉讼；（3）申诉人不属于事业单位工作人员。 事业单位方面的原因主要表现在：（1）单位是事业还是企业或其他组织的属性没有确定，或者具有双重事业与企业双重属性，甚至有的单位，如律师事务所，既不属于事业也不属于企业。（2）属于事业单位聘用合同范围内的争议，单位却以其他方式进行处理，所形成的争议表面上看不属于聘用合同争议，导致人民法院在审理争议内容时无法判别。 人民法院方面的原因主要发生在：将仲裁委员会作出的《不予受理通知书》或《不予受理决定》与司法解释第二条“当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服” 规定中的“仲裁裁决”分离，认为《不予受理通知书》或《不予受理决定》不是“仲裁裁决”，故不予以受理。进而有的人民法院，甚至是省会城市的中级法院，虽不将《不予受理通知书》或《不予受理决定》与仲裁裁决分离，却机械地、变相分离地认为“人事争议仲裁”是诉讼的法定前置程序，必须由仲裁委员会作出实体裁决，未经实体仲裁前置程序的人事争议案件人民法院不予受理。而《不予受理通知书》或《不予受理决定》属于程序性的，非实体裁决，故不予受理。 对仲裁机构而言，重要的是保证人事争议仲裁的合法、正确、公正，与此同时也要切实保护当事人在仲裁后具有合法的司法救济手段，即当事人的诉权。因此，应严格审查申诉是否符合人事争议仲裁的受案范围，确不符合受案范围的，应当出具《不予受理通知书》或《不予受理决定》并载明原由。对符合受案范围的，应当依据仲裁规则作出《仲裁裁决书》。 十一、人事争议纠纷处理的发展趋势 （一）、各处理方式的发展趋势： 基于我国现状，处理人事争议纠纷各方式能够生存下去的，大体上只有两种：即调解与仲裁。 1、人事争议的调解 调解方式能否生存下去，取决于调解组织设在那里以及何种组织形式。调解组织无论从那方面讲，它的特征是唯一的，即民间性，因此其组织不能设在行政机关，也不能设在事业单位的行政机构体系中，如果该基层人事争议调解组织能够设在职代会（教代会）、工会或民管委之中（之下），其组织由员工身份的职工代表组成，调解方式尚有生存与发展的可能。 2、人事争议仲裁方式，这涉及我国法律制度的调整与发展，从全球法律制度的演变、进化与发展趋势看，广泛的国际合作、商务贸易以及市场准入都要求统一司法。而我国劳动争议仲裁虽然有法律依据，但其性质至始被置于既不是《仲裁法》范畴，也不是民间范畴的尴尬地位，我国法学界、劳动法学者对其的先天制度瑕疵已早有定论。当局以及架构炮制者们不但没有改进，相反在建立人事争议法律制度架构时，又直接采用了与劳动争议仲裁相同的模式，自然继承与延续其母体（或说样本）的先天不足，这点当局与架构炮制者是十分清楚的。因此，这种仲裁的生存并不取决于自身，而取决于当局与人事争议架构的炮制者。 对于具体仲裁工作的领导以及工作者、实务者而言，仲裁的发展空间有限，能够提供给他们施展才华的舞台非常小，其原因是仲裁后面的诉讼（司法）接口较小。对于仲裁委而言，倒是有个非常大的、自由度较大的舞台，即仲裁中的调解，它也许是仲裁委制度赖以生存的支柱。仲裁中的调解仍存在一个与司法接口大小的问题，即当事人申请执行的范围大小，这一点依据现行民事诉讼法的规定，只要仲裁的实务家们肯下功夫，是不难解决的。 3、人事争议仲裁的具体变化趋势： 人事争议仲裁应当在提高公开、公正、公平性、加大民间性、提高仲裁效率、适用法律准确、裁决理由阐明、严格仲裁程序规则等方面下功力，作实基础工作，提高仲裁案件的成功率，以更好的维护各方当事人的合法权益，其具体变化趋势大致有以下方面： (1)、调解结案多于裁决结案； (2)、调解结案的受案范围大于仲裁结案的受案范围； (3)、争议主体范围扩大； (4)、仲裁受案范围缩小并趋于与司法解释一致； (5)、省级行政区域内各仲裁委之间没有隶属关系； (6)、省级行政区域内，当事人对提起申诉的仲裁委享有选择权； (7)、仲裁员组成人员来自人事部门外部，无人事部门行政及事业单位人员； (8)、省级行政区域内仲裁与司法接口需要协商衔接。 (二)、仲裁的管辖： 人事争议仲裁的管辖目前基本执行的是分级属地管辖原则。这种管辖存在两个主要缺陷：1、各级仲裁委可能性形成隶属关系；2、当事人没有选择管辖的余地。这一点似乎连劳动仲裁都不如，至少劳动者可以在级别管辖上进行选择，借以减轻单位所在地区人事行政机关的干预力与影响力。 解决这一问题行之有效的方法，实行大属地原则，即以省为界，让当事人在省内三级人事争议仲裁委之间可选择管辖。这样可能形成异地仲裁、差级仲裁的格局，有利于形成各仲裁机构的相互监督，减少行政干预的不公平行为与影响，更多的实现“三公”。同时，对因资源流动与分配原因形成无案可裁的，或水平素质不高的仲裁委实行“自生自灭”优胜劣汰，或者编委主动撤销。 人民法院对人事争议案件的管辖适用民事诉讼法的规定，加之又有劳动争议案件管辖的模子，不可能有较大变化。 (三)、受案范围： 从福建省、江苏省这两个省的最新的人事争议处理行政法规及规范性文件看，有如下发展趋势：（1）、人事争议行政处理（调解与仲裁）所依据的法律规范，至少应是地方行政法规，即由省级人大审议通过的法律规范。（2）、争议范围制定在“因辞职、辞退和履行聘用合同发生的争议”与司法解释条文保持了高度一致，即仲裁受案范围与诉讼受案范围一致；(3)、实体争议范围将向比较宽泛的趋势发展，“因履行聘任合同发生争议的”在字面上表述上应理解为凡是与聘用合同履行有关的事项、问题都可以作为人事争议提出，实体争议范围究竟有多大，有待于有权机关作出规定，如果“因履行聘任合同发生争议的”能够实现，人事争议的受案范围将与目前劳动争议的受案范围趋于一致，不论今后法律法规如何规定，这一发展趋势是无疑的。 (四)、申诉人当事人范围： 从福建省、江苏省这两个省的最新的人事争议处理行政法规及规范性文件看，有如下发展趋势：（1）、人事争议主体要求严格，即只能是“事业单位与工作人员”，而彻底排除了“国家机关”与“企业”。（2）、首次将民办非企业单位的聘用合同争议纳入人事争议仲裁的受案范围，但也慎重地加以选择为“民办非企业单位和与其建立聘用合同关系的工作人员因履行聘用合同发生的争议，参照本规定执行（福建省）”。只要划清“民办非企业单位”的界线，解决好与司法的接轨技术问题，想必人事争议申诉当事人的范围将有较大扩展，如民办事业单位、民办学校、社会力量办学的学校、民办科研组织、律师事务所等。 (五)、仲裁诉讼制度： 目前我国人事争议处理完全采用了与劳动争议纠纷案件处理相同的仲裁诉讼制度，即又裁又诉，或称“一裁两审制”，其对处于弱势群体的当事人极为不利，这种制度的唯一优点为多程序保证诉者的权利，纠错可能性提高；其缺点为：（1）、仲裁与诉讼程序的法律要求不一样，对当事人的法律难度较大；（2）、程序多，维权周期非常长，延长、加重被侵害的状态；（3）、当事人诉累加剧，维权成本增加。因此法律界对此均提出质疑与建议。其建议方案有二：一是按照仲裁法规定，实行“或裁或诉”；二是取消非标准法律意义的仲裁，直接与民商案件一样适用《民事诉讼法》直接向人民法院提起诉讼。 其实，这两种方案各有优劣，基本上不符合法律理论、不适合我国国情。“或裁或诉”方案，首先没有法律依据；其次，争议主体关系不同，《仲裁法》调整的范围是平等主体之间的以商事为主的民商事法律关系，而劳动争议与人事争议主体之间任何时候无一例平等可言；第三、争议的实质内容较为复杂，劳动争议、人事争议其表面争议问题较小，而背后涉及的人身权与财产权往往数额较大；表面争议之下反映的劳动者、员工各方面法律赋予的基本权利，且这类权利是长期的、连续不断的。直接诉讼方案，主要难度在于：第一、争议是行政行为、民事行为与劳动者、员工福利待遇、劳动待遇交织体，很难以“劳动争议”或民事法律规定来概括、来剖析其法律关系与法律责任；第二、现行劳动（人事）争议诉讼实质上是对仲裁的纠错，即给当事人提供了一个较严格的司法救济途径。直接诉讼让当事人失去了一个简易处理的机会；再三，劳动（人事）争议必竟是不平等之间的争议，直接民事诉讼其主体有悖在民法。 既然，劳动（人事）仲裁不是严格意义上的制度形式，那么就可以增强其公平性、公正性，缩短当事人的维权同期与降低维权成本为目的，在其现行程序制度上可加以调整与完善。例如，在仲裁诉讼制度方式上，仲裁或诉讼由当事人选择，受案仲裁机构由当事人选择等等，并在合同（劳动合同或聘用合同）中加以约定载明，一旦争议发生即按合同约定的方式与程序处理。对于在现行程序制度的调整，以省级行政区域统一，并与司法机关作好仲裁与诉讼、裁决与执行司法接轨的接口衔接工作。 《公务员法》第100条第4款的规定，以基本法的方式，明确人事争议的仲裁前置程序与又裁又诉的程序模式，大概在3-5年的短期内，现行的人事争议（包括劳动争议）程序模式不可能的有所改变。 (六)、国家机关人事争议与事业单位人事争议制度的分合： 《公务员法》规定“国家建立人事争议仲裁制度。人事争议仲裁应当根据合法、公正、及时处理的原则，依法维护争议双方的合法权益。人事争议仲裁委员会根据需要设立。人事争议仲裁委员会由公务员主管部门的代表、聘用机关的代表、聘任制公务员的代表以及法律专家组成。 聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起六十日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以自接到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。仲裁裁决生效后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院执行。” 上述法条表明：1、人事争议有了第一个基本法的规定依据，虽然它是针对公务员的。2、“国家建立人事争议仲裁制度”，显然它不是一种普通法律制度，而是国家行政制度。3、这种规定的模式似乎源于劳动法，但劳动法适用广大不特定的劳动者，而这里《公务员法》是针对特定的主体，即国家机关干部，显然它与由最高人民法院发布司法解释方式来设立的、法律制度下的事业单位工作人员的人事争议是存在着本质区别的。 至于“国家制度下公务员的人事争议仲裁制度”能否与“事业单位工作人员的人事争议”采用同一模式，从审判程序来看应当不存在太大问题，比较棘手的问题在于：1、两者所依据的实体法域不同，且《公务员法》建立的人事争议制度仅适用于国家机关工作人员中的建立“聘任”关系的那部分人员；2、单位诉讼主体性质不同、决定个人身份的制度不同；3、这里“国家”是指全国人大、国务院还是最高人民法院，三个有权机关，目前都没有任何相应的配套规范性文件出台。 两类制度的人事争议的分设是符合实际的，能否合并，这需要依赖干部制度的改革进程与成败。 参考文献 [1] 最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定·法释[2003]13号 [2] 关于推动人事争议仲裁工作有关问题的通知·国人部发〔2003〕30号·人事部 2003年9月29日 [3] 司法、审判与准司法·肖建国 人民法院出版社2003年版《司法公正观念源流》北京科技大学法律系 民事诉讼法学博士、副教授 [4] 关于在事业单位试行人员聘用制度的实施意见 福建省人事厅 2002年10月28日 [5] 关于深化文化事业单位人事制度改革的实施意见 人发[2003]14号 2003年1月23日 [6] 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深圳市人事局关于印发《深圳市机关事业单位高级雇员管理实施细则》的通知 2005年1月6日 深人发[2005]3号 [31] 深圳市人事局关于印发《深圳市机关事业单位普通雇员管理实施细则》的通知 2005年1月6日 深人发[2005]5号 [32] 国家教委关于《中华人民共和国教师法》若干问题的实施意见 1995年10月6日 [33] 上海市事业单位人事争议处理办法 2004年9月24日 沪府发[2004]37号
[附1：引用文献的部分条款摘录] 教师法(条款摘录)[26] 第十六条 国家实行教师职务制度，具体办法由国务院规定。 第十七条 学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。实施教师聘任制的步骤、办法由国务院教育行政部门规定。 公务员法(条款摘录)[22] 第十六章 职位聘任 第九十五条 机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。 前款所列职位涉及国家秘密的，不实行聘任制。 第九十六条 机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。 机关聘任公务员应当在规定的编制限额和工资经费限额内进行。 第九十七条 机关聘任公务员，应当按照平等自愿、协商一致的原则，签订书面的聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。聘任合同经双方协商一致可以变更或者解除。 聘任合同的签订、变更或者解除，应当报同级公务员主管部门备案。 第九十八条 聘任合同应当具备合同期限，职位及其职责要求，工资、福利、保险待遇，违约责任等条款。 聘任合同期限为一年至五年。聘任合同可以约定试用期，试用期为一个月至六个月。 聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制，具体办法由中央公务员主管部门规定。 第九十九条 机关依据本法和聘任合同对所聘公务员进行管理。 第一百条 国家建立人事争议仲裁制度。 人事争议仲裁应当根据合法、公正、及时处理的原则，依法维护争议双方的合法权益。 人事争议仲裁委员会根据需要设立。人事争议仲裁委员会由公务员主管部门的代表、聘用机关的代表、聘任制公务员的代表以及法律专家组成。 聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起六十日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以自接到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。仲裁裁决生效后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院执行。 四川省人事争议处理办法(条款摘录)[7] 第二条 本办法适用于四川省行政区域内的下列人事争议： （一） 国家机关与其工作人员之间因录用、调动、履行聘任合同发行的争议； （二） 事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同发行的争议； （三） 依照法律、法规的规定应由人事争议仲裁机构仲裁的人才流动争议和其他人事争议。 法律、法规另有规定的，从其规定。 第三条 处理人事争议，应当遵循及时、公平、合理的原则，以事实为依据，以法律为准绳。 第四条 人事争议发生后，当事人应当协商解决；不愿协商或协商不成的，可以向有关主管部门申请调解，调解不成的，可以向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人也可以直接向人事争议仲裁委员会申请仲裁。 江苏省人事争议仲裁暂行办法(条款摘录) 苏人通[1998]206号 [8] 第二条 本办法适用于本省行政区域内的国家行政机关、事业单位与其工作人员，在适用人事政策法规中发生的人事争议。 江苏省高级人民法院审判委员会关于审理事业单位人事争议案件若干问题的意见(条款摘录)[16] 1、事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同发生争议，当事人对人事争议仲裁委员会的仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起15日内向人民法院起诉的，人民法院应依法受理；未经人事争议仲裁委员会仲裁的，人民法院不予受理。 2、事业单位人事争议案件由事业单位所在地或者聘用合同履行地的基层人民法院管辖。 3、人民法院审理事业单位人事争议案件的案由为“人事争议”。 4、人民法院受理事业单位人事争议案件，应当以争议的双方为诉讼当事人。 8、人事争议案件处理，应当依照有关的法律、行政法规和地方性法规办理；法律、行政法规和地方性法规没有明确规定的，可以参照与法律、法规不相抵触的部门规章、国家有关人事政策、地方政府规章及人事管理规范性文件处理；前述规定、规章及规范性文件均未明确，纠纷的性质与劳动争议又比较相似的，也可以参照处理劳动争议的相关规定进行处理。 9、事业单位经过职工代表大会通过并已公示的规章制度，与法律、行政法规及政策规定不相抵触的，可以作为处理人事争议案件的参考。 15、人民法院依法受理的事业单位人事争议案件，由审理劳动争议案件的审判庭进行审理。 重庆市高级人民法院关于适用最高人民法院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》的指导意见(条款摘录)[9] 一、受案范围是：国家机关、事业单位、群团组织、社会团体与其属于事业编制的工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《若干规定》的规定处理。 二、诉讼时效是：当事人对人事争议仲裁机构作出的人事仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起15日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。 三、案件管辖：当事人对区、县（市）人事争议仲裁机构仲裁裁决不服，提起诉讼的，由区、县（市）人事争议仲裁机构所在地的基层人民法院管辖；当事人对市级人事争议仲裁机构仲裁裁决不服，提起诉讼的，由被告所在地的中级人民法院管辖。 人民法院受理的人事争议案件，由主管劳动争议案件的民事审判庭审理。 四、适用法律、法规问题：人民法院审理人事争议案件，应当以国家有关的人事法律、法规为依据。如果国家法律、法规没有规定或者规定不明确的，应当参照有关规章规定处理；如果有关规章没有规定或者规定不明确，且纠纷性质与劳动争议相近似的，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。 事业单位制定的规章制度经民主程序通过，并已公告或公示，且不违反法律、法规强制性规定的，可以作为处理人事争议案件的依据。 四川省高级人民法院关于审理涉及事业单位人事争议案件有关问题的意见(条款摘录)[15] 第一条 本意见所指人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。 第五条 人事争议仲裁委员会以当事人申请仲裁的事项不属于人事争议为由，作出了不予受理的书面裁决、决定或通知，当事人不服，向人民法院提起诉讼的，应当分别情况予以处理: (一)属于人事争议案件范围的，应当受理； (二)虽不属于人事争议案件范围，但属于人民法院主管的其他案件的，应当受理； (三)不属于人民法院主管案件范围的，不予受理。 第六条 人事争议仲裁委员会仲裁的事项不属于人民法院受理的案件范围，当事人对仲裁裁决不服，向人民法院提起诉讼的，裁定不予受理或驳回起诉。 第八条 人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用《中华人民共和国劳动法》的相关规定。对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定。 在具体适用中，对相关问题的处理，依据有关行政法规、地方性法规并参照有关规章、规定以及人事政策等规范性文件处理。法规、规章、规定及规范性文件均未明确，而纠纷的性质与劳动争议又相似的，参照处理劳动争议的方法处理。 第十条 事业单位经过民主程序制定的内部规章制度，不违反国家法律、行政法规及人事政策规定，并已向事业单位职工予以公示的，可以作为人民法院审理人事争议案件的依据。 第十一条 人事争议案件由用人单位所在地或聘用合同覆行地的基层人民法院管辖。 福建省事业单位人事争议处理规定 (2006年1月1日施行 条款摘录)[13] 第一条 为妥善处理事业单位人事争议（以下简称人事争议），保护当事人的合法权益，维护正常的工作秩序，根据国家有关法律、法规，结合本省实际，制定本规定。 第二条 本规定适用于事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同发生的人事争议的处理，以及法律、法规规定的其他人事争议的处理。 下列争议的处理不适用本规定： （一）事业单位与其参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员之间发生的人事争议； （二）事业单位和与其建立劳动合同关系的劳动者之间发生的劳动争议。 第三条 县级以上地方人民政府人事行政部门负责本行政区域内的人事争议处理的指导和监督。 第四条 人事争议处理应当遵循合法、公正、及时的原则。当事人在人事争议处理中的地位平等。 第五条 人事争议发生后，当事人可以选择下列方式解决： （一）自行协商； （二）申请调解； （三）申请仲裁。 当事人对人事争议仲裁裁决不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。 第六条 事业单位设立人事争议调解委员会，负责调解本单位发生的人事争议。调解委员会由工会代表、职工代表和单位代表组成，调解委员会主任由工会代表担任。 第七条 对申请调解的人事争议，人事争议调解委员会应当自收到申请之日起三日内予以受理并成立调解小组。调解小组一般不少于三名调解工作人员。简单的人事争议，人事争议调解委员会也可以指定一名调解工作人员处理。 调解小组调解期限为三十日，自收到申请之日起计算。 第八条 调解小组应当在查明事实、分清责任的基础上促使当事人双方自愿达成协议。协议内容不得违反法律、法规规定。 调解达成协议的，调解小组应当根据协议内容制作调解书。调解书送达双方当事人后，双方当事人应当自觉履行。 第九条 省、设区的市、县（市、区）设立人事争议仲裁委员会。人事争议仲裁委员会由下列人员组成 （一）同级人民政府人事行政部门的代表; （二）同级地方总工会的代表; （三）同级人民政府指定的事业单位主管部门的代表； （四）法律专家。 省、设区的市、县（市、区）人事争议仲裁委员会之间没有隶属关系。 第十条 人事争议仲裁委员会组成人员必须是单数，主任由人事行政部门的负责人担任。 人事争议仲裁委员会实行少数服从多数的原则。 第十四条 人事争议仲裁委员会按照下列规定受理人事争议案件，法律、法规另有规定的，从其规定： （一）省人事争议仲裁委员会受理省属在榕事业单位以及中央属在榕事业单位的人事争议案件； （二）设区的市人事争议仲裁委员会受理市属事业单位，以及在设区的市（福州市除外）行政区域内的中央属事业单位、省属事业单位的人事争议案件； （三）县（市、区）人事争议仲裁委员会受理县（市、区）属事业单位的人事争议案件。 第十五条 当事人申请人事争议仲裁，应当自人事争议发生之日起六十日内向人事争议仲裁委员会提出书面申请，并按照被申请人人数递交副本。当事人因不可抗力或者有其他正当理由超过规定的申请仲裁时效的，仲裁委员会应当受理。 第二十二条 人事争议仲裁案件当事人应当对自己的主张负责举证。举证期限为十五日，自当事人收到案件受理通知书或者应诉通知书的次日起计算。 事业单位辞退工作人员、不同意工作人员辞职或者单方面作出解除、变更聘用合同等决定引起人事争议的，由作出决定的单位负举证责任。 仲裁庭应当对证据进行质证。经过质证认定的证据，才能作为裁决的依据。 第二十三条 人事争议仲裁委员会在处理人事争议时，有权向有关单位查阅与案件有关的档案、资料和其他证明材料，并有权向知情人调查。有关单位和个人不得拒绝，并应当如实提供相关材料。 人事争议仲裁委员会及其工作人员对调查人事争议案件中涉及的国家秘密、商业秘密和个人隐私应当保密。 第二十六条 当事人对仲裁裁决不服的，自收到裁决书之日起十五日内，可以就争议事项向人民法院提起诉讼；期满不起诉的，裁决书即发生法律效力。 当事人对发生法律效力的调解书或者裁决书，必须依照规定的期限履行；一方当事人逾期不履行的，另一方当事人可以申请人民法院执行。 第二十七条 在人事争议处理期间，当事人双方不得有激化矛盾的行为，工作人员应当遵守单位的规章制度，单位应当暂缓执行处理决定。 第三十条 民办非企业单位和与其建立聘用合同关系的工作人员因履行聘用合同发生的争议，参照本规定执行。 江苏省人事争议处理暂行办法 (2006年2月1日生效 条款摘录) [14] 第一条 为公正、公平、合理地处理人事争议，维护用人单位和个人的合法权益，规范人事争议处理工作，根据国家有关法律法规和人事部《人事争议处理暂行规定》，结合本省实际，制定本办法。 第二条 本办法适用于下列人事争议： （一）事业单位与工作人员之间因辞职、辞退和履行聘用合同发生的争议。 （二）依照法律、法规、规章规定可以仲裁的其他人事争议。 第三条 当事人在人事争议处理中的地位平等，适用法律、法规、政策平等。 第四条 处理人事争议，应当以事实为依据，以法律为准绳，先行调解，及时裁决。 第五条 人事争议发生后，当事人可以协商解决；不愿协商或者协商不成的，可以向本单位人事争议调解委员会申请调解；调解不成的，可以在规定的期限内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人也可以直接向人事争议仲裁委员会申请仲裁。 第六条 省、市、县（区）设立人事争议仲裁委员会（以下简称仲裁委员会），分别负责处理管辖范围内的人事争议。 上级仲裁委员会对下级仲裁委员会负有业务指导的责任。 第七条 省人事争议仲裁委员会受理下列人事争议案件： （一）省政府在宁直属事业单位以及省政府各部门、直属机构在宁事业单位发生的人事争议； （二）人事关系由省人事厅代管的中央、国家有关部门所属驻宁事业单位发生的人事争议； （三）在全省有重大影响的人事争议。 第八条 设区的市人事争议仲裁委员会受理下列人事争议案件： （一）其辖区内的人事争议案件； （二）省人事厅委托的国家、省有关部门所属的在其辖区内的事业单位发生的人事争议案件。 跨设区的市的人事争议仲裁案件，由被申请人住所地的市人事争议仲裁委员会处理。 第九条 仲裁委员会之间因受理权发生争议时，由双方协商解决；协商不成时，由共同的上级政府人事部门指定受理。 第十条 仲裁委员会由主任1人、副主任2-4人和委员若干人组成。仲裁委员会主任由同级人民政府分管人事工作的负责人或者政府人事行政部门主要负责人担任，副主任、委员由有关方面负责人担任。 仲裁委员会组成人员应当是单数。 第十二条 仲裁委员会可以聘请政府等有关部门的人员、专家学者和律师为专职或兼职仲裁员。 第十六条 当事人对人事处理不服的，可以自知道或者应当知道人事争议发生之日起60日内，以书面形式向仲裁委员会申请仲裁，并按被申请人数递交副本。 因不可抗力或者其他正当理由耽误前款规定的申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。 第四十六条 当事人对发生法律效力的仲裁裁决书和调解书应当依照规定的期限履行。一方当事人在法定期间内不起诉又不履行的，另一方当事人可以向人民法院申请强制执行。 常州市人事争议处理暂行办法 (2006年1月1日生效 条款摘录) [15] 第一条 为公正、及时地处理人事争议，维护用人单位和个人的合法权益，根据国家和省有关人事争议处理的相关规定，结合本市实际情况，制定本办法。 第二条 本办法适用于本市行政区域内的下列人事争议： （一）事业单位与工作人员之间因辞职、辞退和履行聘用合同发生的争议； （二）聘任制公务员、社会化管理的新聘工勤人员与机关之间因履行聘任、聘用合同发生的争议； （三）民办非企业单位、使用事业编制的社会团体与其聘用人员之间因履行聘用合同发生的争议； （四）依照法律、法规和规章可以仲裁的其他人事争议。 第三条 当事人在人事争议处理中的地位平等，适用法律、法规、政策平等。 第四条 人事争议的处理，应当遵循及时、公正、合理的原则，以事实为依据，以法律为准绳。 第五条 人事争议发生后，当事人可以协商解决；不愿协商或协商不成的，可以向单位或主管部门人事争议调解委员会申请调解；调解不成的，可以在规定期限内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。 第六条 事业单位及其主管部门原则上应当设立人事争议调解委员会。事业单位人事争议调解委员会负责调解本单位的人事争议，主管部门人事争议调解委员会负责调解所属事业单位的人事争议。事业单位及其主管部门人事争议调解委员会的工作接受同级政府人事争议仲裁委员会的指导。 第十一条 人事争议调解委员会应当自当事人申请调解之日起30日内调解结束；到期未结束的，视为调解不成。调解不成的，应作记录，并在调解意见书上说明情况。调解不成或一方当事人不履行调解协议的，另一方当事人可以申请人事争议仲裁。 第十二条 市、辖市、区设立人事争议仲裁委员会（以下简称仲裁委员会），分别负责处理管辖范围内的人事争议。 上级仲裁委员会对下级仲裁委员会有业务指导的责任。 第十四条 仲裁委员会下设办公室，为仲裁委员会的办事机构，负责案件受理、仲裁庭成员的确定、仲裁文书的送达、案件档案管理、仲裁员的聘请、仲裁费用的收取与管理等日常工作，办理仲裁委员会授权的其他事宜。 仲裁委员会办公室设在同级政府人事行政主管部门。 第三十六条 当事人对仲裁裁决不服的，可以自收到裁决书之日起15日内，向有管辖权的人民法院提起诉讼。期满不起诉的，裁决书即发生法律效力。 第三十七条 对已发生法律效力的仲裁调解书和仲裁裁决书，当事人应当在规定的期限内履行。一方当事人在法定期限内不起诉又不履行的，另一方当事人可以向人民法院申请强制执行。 甘肃省人事争议仲裁暂行办法 (2006年1月1日生效 条款摘录) [16] 第一条 为保证公正及时地处理人事争议，保护争议当事人的合法权益，按照国家有关规定，结合本省实际，制定本办法。 第二条 本办法所称人事争议，是指本省行政区域内国家行政机关、社会团体、民办非企业单位及按照国家规定在事业单位登记管理部门登记的事业单位与其工作人员之间、因录用、调动、工资、辞职、辞退、履行聘（任）用合同发生的人事争议，以及依照法律、法规规定应由人事争议仲裁机构仲裁的人才流动争议和其他人事争议。 第五条 省和市州、县区市按需要设立人事争议仲裁委员会（以下简称仲裁委员会）。仲裁委员会由人事行政部门、用人单位的代表、聘（任）用人员的代表以及法律专家组成，是处理人事争议案件的专门机构。仲裁委员会分别由省和市州、县区市人民政府人事行政部门负责组建。 第九条 仲裁委员会受理下列人事争议案件： （一）国家行政机关和社会团体与工作人员之间因录用、调动、工资、辞职、辞退、履行聘（任）用合同发生的人事争议； （二）事业单位和民办非企业单位与工作人员之间因录用、调动、工资、辞职、辞退、履行聘（任）用合同发生的人事争议，以及虽没有签订书面聘用合同，但双方已形成事实聘用关系满1年后发生的人事争议； （三）依照法律、法规规定应由人事争议仲裁机构仲裁的人才流动争议和其他人事争议。 第十条 省人事争议仲裁委员会管辖下列人事争议案件： （一）省直各部门及其所属事业单位、省属事业单位和社会团体与其工作人员之间发生的人事争议案件； （二）由省人事厅直属人才交流服务机构实行人事代理的人员与用人单位发生的人事争议案件； （三）在省民政厅登记或在省工商局登记注册的民办非企业单位与聘（任）用人员发生的人事争议案件； （四）中央在甘事业单位与其工作人员之间发生的人事争议案件； （五）跨市州的人事争议案件； （六）当事人的人事关系或者被申请人住所在本省的跨省（自治区、直辖市）的人事争议案件。 第十一条 市州人事争议仲裁委员会管辖下列人事争议案件： （一）市州各部门及其所属事业单位、市州直属事业单位和社会团体与其工作人员之间发生的人事争议； （二）由市州人事局直属人才交流服务机构实行人事代理的人员与用人单位发生的人事争议案件； （三）在市州民政局、工商局登记注册的民办非企业单位与聘（任）用人员发生的人事争议案件； （四）跨县区市的人事争议案件。 第十二条 县区市人事争议仲裁委员会，负责处理本行政区域内除省、市州人事争议仲裁委员会管辖案件以外的人事争议案件。 第十三条 各级仲裁委员会对不属于其管辖范围的人事争议案件，应及时移送有管辖权的仲裁委员会处理。市州、县区市仲裁委员会可以将其管辖的重大、疑难人事争议案件提请上一级仲裁委员会处理。市州、县区市仲裁委员会因人事争议管辖发生异议时，由上一级仲裁委员会指定管辖。 关于深化高等学校人事制度改革的实施意见 (2000年6月2日 条款摘录) [28] 10 、高等学校的教师和其他专业技术人员实行职务聘任制。把教师职务聘任制和教师资格制度结合起来，坚持从具有教师资格的人员中聘用教师。专业技术职务聘任工作要理顺评审与聘任的关系，淡化“身份”评审，强化岗位聘任。 11 、高等学校的管理人员实行教育职员制度。教育职员实行聘任制。教育职员制度先在部分高等学校进行试点，在取得经验、完善办法后逐步推开。 12 、探索建立教学、科研、管理关键岗位制度。积极吸引和遴选国内外优秀学术带头人和优秀管理人才到高等学校任教、工作，在学校努力形成优秀拔尖人才脱颖而出的机制。 13 、按照相对稳定、合理流动、专兼结合、资源共享的原则，探索建立相对稳定的骨干人员和出入有序的流动人员相结合、以教师为主的高等学校人才资源开发机制。鼓励校际之间互聘、联聘教师。通过聘任社会兼职教师、实行在学研究生的助教、助研、助管的“三助”制度等多种途径，促进高等学校教师与社会人才资源的优化配置，提高办学效益。 14 、进一步健全考核制度，加强聘后管理。结合年度考核工作，采取适当形式，对聘用（聘任）人员应履行的职责任务进行考核。经考核不能胜任本职工作的，或聘方所提供的条件发生重大变化时，可以通过解聘、辞聘等形式，解除聘用合同，终止聘用关系。同时，被聘人员也有权要求学校按照聘用 ( 聘任 ) 合同的规定提供教学、科研等工作条件。 15 、根据国家有关人事争议处理的有关政策，积极稳妥地处理有关人事争议，依法保障教职工和学校双方的合法权益。教职工对学校作出的涉及本人权益的人事处理决定不服，可向人事争议调解组织申请调解；调解未果的，可向人事争议仲裁机构申请仲裁。 20 、按照“新人新办法”的原则，对本实施意见实行后新聘用（聘任）的教职工，严格按照聘用（聘任）合同管理的规定，在聘期内双方履行规定的权利和义务，聘期满后双方可根据自愿的原则续聘或不再续聘。按照“老人老办法”的原则，对本实施意见实行前原学校教职工中的落聘、待聘人员，采取校内转岗聘任等办法，以及鼓励高等学校教师到其他大学、高职、专科学校或中小学任教，形成合理的梯次流动。对少数因身体原因等不适合继续工作的教职工，可按照国家有关文件规定办理退休手续。 上海市事业单位人事争议处理办法 (2004年9月24日上海市人民政府沪府发[2004]37号发布) [28] 第二条 （适用范围） 本市行政区域内的事业单位与其聘用的工作人员因聘用关系的建立、变更、终止、解除等发生的争议（以下简称人事争议）的处理，适用本办法。 民办非企业单位、使用事业编制的社会团体与其聘用的工作人员因聘用关系的建立、变更、终止、解除等发生的争议的处理，可以按照本办法执行。 按照国家公务员制度进行人事管理的事业单位，不适用本办法。  附2：深将实行聘用制公务员 解析深圳雇员制 2004年7月初，深圳市正式宣布开始推行机关事业单位雇员制，深圳市公共服务体系人事体制开始进入雇员制、国家公务员制、事业单位职员制“三轨并立”的新时期。同年8月，深圳市雇员制正式实施，随后职员制管理办法出台。一年出台两个人事方面的重要政府规章，2004年成了深圳人事体制改革最风云激荡的一年。也正因此，深圳的雇员制被广泛寄予了发挥“鲶鱼效应”，激活公务员行政效能的极大期望。 深圳首位雇员生存纪实 邹琦，四川人，今年39岁。2004年7月，一则向社会公开招聘南山区中小企业资讯中心主任的启事吸引了他的注意。在经历了严格的笔试和面试之后，8月初，邹琦接到了唯一的聘用通知。9月9日，邹琦走马上任，成为深圳推行雇员制后诞生的首位雇员。经过3个月的试用后，去年12月，邹琦正式转正。 当雇员半年了，邹琦对自己工作的评价是“还行”，做了几件自己比较满意的事。比如为资讯中心建章立制了，制订了近、中、远期规划；建立了中心的门户网站，帮助企业甄别信息，筛选了对企业有实用价值的信息放入了网站。 困惑：晋升机会是否明确。邹琦说，薪酬待遇并不是自己最在意的，选择当雇员，是因为喜欢这个职位所提供的平台。目前他和同事们最大的顾虑就是晋升的机会明不明确？出路明不明确？三年、六年或者九年之后，怎么办？ 深圳市事业单位人事制度改革办主任、市人事局机关党委书记尹耀棠：从严格意义上说，深圳至今没有一个高级雇员。但是实际上，深圳大学新聘任的一批教授，按工资水平已是属于高级雇员了，目前他们每月的工资水差不多上万元。另外，深圳市文化局、深圳市疾控中心、深圳市城市发展研究中心等也是有意向要聘任高级雇员的。 深圳雇员最多续聘2次，每次3年，也就是一个雇员的职业寿命最长为9年。9年后，他们的出路问题该如何解决？尹耀棠：雇员聘期满后，可以考职员，也可以考公务员，在同等条件下，可以优先聘用或录用。应该说，雇员在机关事业单位工作一段时间后，熟悉公共部门运作，这方面还是有优势的。硕士以上或副高以上职称人员进入事业单位职员队伍，还可以走“绿色通道”，按选聘的办法解决。 |
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